自1999年秋季美国司法部首次颁布起诉公司犯罪的指导规则以来,已经20余年。美国法律关于公司刑事责任的规定可追溯至19世纪,直到20世纪末,侦查起诉公司及其员工犯罪才成为美国联邦刑事司法的一项重要内容。而且,这种追诉模式日益国际化。在本文中,笔者将梳理美国境内起诉公司犯罪的历程脉络,总结相关经验教训,并就其国际化情况进行阐述。
美国境内起诉公司犯罪实践的兴起与发展
自20世纪70年代起,对公司的处理独立于刑事司法体系,由反垄断部门以从宽处罚项目处理,这被认为是颇有成效的。在20世纪90年代前期,美国量刑委员会制定了首个针对机构的量刑指南。1999年,时任司法部副部长埃里克·霍尔德发布首个司法部文件,为起诉公司犯罪提供了量刑指导规则。自此,美国对公司犯罪的起诉发生变化。2003年司法部副部长拉里·汤普森对1999年的量刑指导规则予以修订,新版手册也因此被称为“汤普森规则”。与这次修订相伴的是对大公司、上市公司犯罪起诉数量的上升。此后,已经成为美国检察官工作手册一部分的起诉公司量刑指导规则历经多次修订,主要是回应律师与当事人保密特权、公司支付律师费用以及公司监督人员的任命等问题。
司法部确立了检察官在审查并决定起诉公司时应考虑的十个因素,主要包括公司以往是否有违法犯罪行为、在本案中是否配合调查、是否主动报告不法行为、合规情况以及公司如果被起诉可能产生的后果(包括间接性后果)等。而且,随着司法部不断更新指导规则,美国检察官手册中关于起诉公司量刑指导规则的内容也越来越多。例如,2015年,面对社会对公司犯罪起诉案件中个体责任缺乏的批评,司法部制定“耶茨规则”,增加公司犯罪中对个体进行侦查和起诉的内容。随着司法部不断强调要严格审查公司合规项目,2017年2月,司法部反欺诈犯罪部门制定了新的公司合规指南。2017年、2018年,司法部实施了系列举措,旨在减少刑事起诉的负面影响,包括对强调个人责任的“耶茨规则”的偏离、申明不鼓励任命公司合规监督员、制定政策防止对公司处以高额罚金。2021年秋季,美国政府宣布改变起诉公司犯罪指导规则,包括:恢复适用“耶茨规则”确立的原则,即公司只有提供所有涉嫌犯罪员工非保密信息才能被认定为配合检察机关工作;明确公司合规监督员在所有案件中都适用,公司所有的刑事、民事、行政违法记录都与案件侦查相关。
对公司高管和员工个人的起诉
司法部起诉公司犯罪强调的一项基本原则是“打击公司不法行为的一个有效方法是让所有参与公司不法行为的个体都承担责任”。对不法行为个体的调查被认为是处理公司问题的重点,部分原因是这样“可以在最大程度上确保最后不仅是公司被起诉,还包括个人”。这一变化发生于2015年“耶茨规则”之后,该规则规定:民事、刑事程序中都要首先考虑高管和员工个体责任;公司必须提供所有与不法行为相关的人员名单;如果公司没能提供相关责任人员的完整信息,就不能被认为是配合检察机关的工作。规则还明确,对于检察机关和公司达成协议的,并不意味着不会对员工个体、特别是资深员工或高管提出独立指控。
然而,这种对公司犯罪中个体责任的强调在检察机关暂缓起诉或不起诉案件中并没有出现个人追责人数上升的趋势。在2001年至2018年间,在497起暂缓起诉或不起诉案件中,有134起案件的447人被起诉,其中34人是首席执行官(以前任居多),30人是首席财务官,17人是总裁。而自2014年底以来,只有30起暂缓起诉或不起诉公司犯罪案件的个人与公司一起被起诉。最近,司法部重新开始执行起诉公司犯罪中个体的政策。尽管如此,较少追究个人责任的实践做法很有可能仍会延续。
起诉跨国公司
美国联邦检察官对公司提起的诉讼中有部分是对外国公司或者在外国注册成立的公司(这些公司可能在美国有分公司或在美国证券交易所上市)提起的诉讼。外国公司及其员工也会因不同的违法行为而被定罪,包括违反反垄断法、环境保护法、反海外腐败法以及税务欺诈、网络诈骗、银行诈骗等。笔者所研究的2001年至2012年间被起诉的2262起公司犯罪案件中,有12%是外国公司。在2002年至2012年被起诉的外国公司中,仅有五分之一的公司获得暂缓起诉或不起诉协议。其余均被认定有罪,且这些公司全部认罪。外国公司最常被起诉的原因是:违反反垄断法(78个公司),海洋污染(73个公司),违反反海外腐败法(48个公司)。
外国公司常受到比美国国内公司数额高得多的罚金处罚。外国公司平均罚金金额为3500万美元,平均支付金额为6600万美元,而美国国内公司的平均罚金金额为470万美元,平均支付金额为1200万美元。在检察官与公司达成的协议中,刑事罚金只是公司需要支付金额的一部分,除了罚金还有没收的违法所得、公司向被害人支付的赔偿以及提供的社区服务费用等。因此,实际支付的费用远高于罚金数额。需要注意的是,笔者统计的282家外国公司是指在外国注册成立的公司,实际上还有一些公司虽然在美国境内成立,但其运行是国际化的。反之,在国外注册成立的公司,也有80家是在美国上市的。
美国起诉公司犯罪相关做法的不足与改进
美国国会虽然有时会考虑公司犯罪立法问题,但在近些年却很少真正有所作为。虽然对公司犯罪处理聚焦重点目标(即发现、预防公司不法行为)具有合理性,但和解导向型的刑事合规制度忽视了一些操作环节的问题。笔者认为,要加强对合规协议实际效果的检测,确保公司已经改过自新,被成功矫正,不会重新犯罪。虽然,刑事合规制度明确要求公司“有效”遵守合规协议,但其“有效性”并没有证据证实,而仅是一句“合规制度的执行要受到检测”。实际情况却是,现行执法模式往往抑制了合规有效性检测,因为如果合规项目检测发现违规,则问题的揭示会导致刑事责任。除非检察官对公司揭示不利于自己的信息以推进合规计划执行的努力予以肯定、激励,否则公司不会有检测合规有效性的动力。
未来,美国起诉公司犯罪的发展趋势如何?美国可能会通过新的制定法,也可能在司法部内部设立独立的公司犯罪执法部门。司法部也会根据其工作重点继续修改查处公司犯罪的工作规则。另一个重要的现象是,越来越多地适用暂缓起诉和不起诉协议处理公司犯罪。暂缓起诉协议在法院存档,因此不算是纯粹的司法外和解,但司法审查基本是礼节性的。协议内容包括罚金、合规条款以及在对个人进行调查方面公司对检察机关的配合等。检察官在和解协议内容、妥协程度上的灵活性显示其在处理公司犯罪方面的权力。
从世界范围看,对公司犯罪的处理不断得以发展,一些国家形成类似的包含起诉和解制度在内的公司犯罪处理模式。加拿大和英国通过了有关暂缓起诉制度的立法。其他一些国家也形成其特有的起诉公司犯罪的模式,包括制定新的公司犯罪法、建立刑事和解制度等。法国模式是由行政机关负责监督公司反腐败措施,但在法院审判阶段可以达成刑事和解。
公司犯罪起诉实务聚焦公司不法行为的发现与预防这一基本目标,在执法日益发展和成熟的情况下,检察官应当鼓励公司搜集数据、进行合规有效性检测以不断提升合规制度有效性。且应由政府部门汇集有关公司合规协议及执行情况的数据。要使公司犯罪执法产生长远的、积极的社会影响,就需要对合规和惩罚的效果进行实证评估。
当前,公司不法行为多发的趋势仍在持续,最常见的是网络诈骗犯罪、垄断犯罪、环境犯罪、金融犯罪、医药及其他生产领域犯罪、洗钱、海外贿赂等。公司犯罪的广度和规模从一国国内的小型欺诈行为到金额达几十亿美元的诈骗犯罪。在美国和世界范围内,公司再次犯罪现象也值得关注。各个国家必须发展更有效的制度应对多发的公司犯罪。近几年,很多国家建立、完善新的制度起诉公司犯罪。起诉公司犯罪仍然主要依赖检察官的自由裁量权以及其拥有的政治能力和社会资源,查处重点是严重的公司犯罪。未来,建立一种明确、透明、实证导向的公司犯罪司法审查处理模式将会提升查处、预防公司犯罪的成效。
(作者布兰登·加赖特为美国杜克大学法学院教授,译者夏菲为华东政法大学教授)
[版面编辑：张宁]
