2018年6月,某县市场监督管理局对该县某公司生产不合格产品一案立案。同年9月,市场监督管理局作出并向某公司送达行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书,该公司未要求举行听证。2018年9月,市场监督管理局作出行政处罚决定书,于同月送达该公司。该公司在收到行政处罚决定书后未申请行政复议,未在六个月内向法院提起行政诉讼,也未履行行政处罚决定。2019年4月,市场监督管理局向该公司发出行政处罚决定履行催告书。催告书送达后,该公司仍未履行行政处罚决定。2019年11月,市场监督管理局向法院申请强制执行。同月,法院以“行政机关申请强制执行超过法律规定申请期限”为由,裁定不予强制执行。
本案中,针对无强制执行权的行政机关逾期申请法院强制执行,法院依据行政强制法第五十三条以超期申请为由裁定不予执行后,行政机关应采取何种方式实现其行政处罚目的,存在三种不同观点。
第一种观点认为,行政机关可通过其他方法及手段保障行政执法的公信力。行政机关超过行政强制法第五十三条规定的“三个月”期限向法院申请强制执行,法院裁定不予执行,此时行政机关的行政行为并未因法院的不予执行裁定而失去效力,仅是丧失了强制执行力,行政处罚目的仍可以实现。但行政机关只能采取与当事人沟通、释法说理等方式来实现行政处罚目的。
第二种观点认为,行政机关可依职权撤销原行政行为,重新作出行政行为,再按照法定程序申请法院强制执行。理由是行政机关的行政行为已丧失了强制执行力保障,行政相对人仍怠于履行其义务,行政处罚目的已经难以实现,不利于行政管理有效实施。而将原行政行为撤销,重新作出行政行为后,便可重新按照法定程序实现行政处罚目的。
第三种观点认为,行政机关可重新作出不同种类的行政处理决定,再按照法定程序申请法院强制执行。持该观点的理由是,如果行政机关重新作出相同种类的行政处理决定,就违反了“一事不再罚”原则,即对同一违法行为不得给予两次以上同类处罚。如果一种行政行为难以实现行政管理目的,则可通过另一种行政处理决定来实现该目的。
笔者认为,行政机关逾期申请法院强制执行被裁定不予执行后采取何种方式实现其行政处罚目的不能一概而论,以上三种观点均有其适用条件。检察机关应针对不同情形,具体问题具体分析,精准采取监督手段。
第一种观点适用于行政机关作出的行政处罚决定实体和程序并无不当,仅是行政机关逾期申请法院强制执行的情形。此时,行政机关实现处罚目的、检察机关进行法律监督还应当考虑行政机关逾期申请法院强制执行是否有正当理由。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定,无强制执行权的行政机关逾期申请人民法院执行其行政行为的,除有正当理由外,人民法院不予受理。该规定给予法院一定的自由裁量权。若行政机关确有正当理由逾期申请法院强制执行,法院在是否受理、是否予以强制执行时应当酌情考虑,行政机关可以积极与法院进行有效沟通。如法院仍裁定不予执行,行政机关则可以继续通过与当事人沟通、释法说理、与相关部门联动等方式实现其行政处罚目的。此时,检察机关可通过向行政机关制发检察建议的方式,督促行政机关改进工作。若行政机关无正当理由逾期申请法院强制执行,就不能因为自己怠于履职而苛责行政相对人。此时,检察机关则要在向行政机关制发社会治理类、改进工作类检察建议之余,开展深层次监督,一旦发现相关工作人员涉嫌违纪违法,应及时将相关线索移送有关部门处理。
第二种观点适用于行政机关的行政行为确有错误,需要通过撤销重作的方式自我纠错的情形。根据行政处罚法第七十六条的规定,行政机关实施行政处罚,有下列情形之一,由上级行政机关或者有关机关责令改正:没有法定的行政处罚依据的;擅自改变行政处罚种类、幅度的;违反法定的行政处罚程序的;违反本法第二十条关于委托处罚的规定的;执法人员未取得执法证件的。由此可见,如果行政机关的行政行为正确、适当,随意撤销重作将不利于维护行政执法权威。但是,如若行政机关的行政行为确有错误时,则可以适用纠错机制予以纠正,使之回归正轨。此时,检察机关监督的重点就在于行政机关的行政行为实体及程序的合法、正当性。
第三种观点适用于行政违法行为、违法状态仍在持续的情形。此时,若当事人仍旧拒绝履行行政处罚,行政法律法规所保护的法益仍处于被侵害状态,若因一种行政行为难以实现而放任违法行为、违法状态持续存在,不仅不利于行政机关实现行政管理目的,而且在一定程度上会削弱行政执法的权威性。故行政机关重新作出行政处理决定来实现行政管理目的是必要的,但重新作出的行政行为应遵循“一事不再罚”规则。
综上,行政处罚是行政机关落实行政管理的有力手段。行政处罚目的的实现,不仅影响着行政执法的公信力,而且事关社会公共利益和社会秩序的有效维护。行政机关应当时刻规范自己的行政行为,作出行政处罚后严格按照行政诉讼法、行政强制法等法律的规定申请法院强制执行,保障行政执法的公信力。
处理结果:县检察院在开展行政违法行为监督时发现上述问题,向该市场监督管理局发出改进工作类检察建议,建议得到了该单位的全部采纳。市场监督管理局与某公司负责人进行了充分沟通、释法说理。2020年2月,某公司主动履行了行政处罚决定。
(作者单位:贵州省石阡县人民检察院)
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