近日,“企业合规与行政监管”研讨会以线上方式召开。本次会议由中国人民公安大学企业合规检察研究基地、中国政法大学比较法学研究院、首都师范大学政法学院共同主办。与会学者首先研讨了企业合规的行刑衔接机制,在此基础上,深入探讨了企业合规在行政监管中的作用。
企业合规的行刑衔接机制
检察机关在涉案企业合规改革中探索的企业合规行刑衔接机制,成为本次会议的研讨重点之一。中国人民公安大学法学院教授李玉华表示,刑事合规和行政合规的衔接非常重要,企业合规在行政监管领域有着更加广阔的发展空间。北京大学法学院教授陈瑞华认为,建立检察机关与行政监管部门的行刑衔接机制,除了开展程序机制上的衔接以外,还可以研究行政机关推进企业合规建设的法定方式,提出行政机关改进合规监管的思路,由此才能实现刑事合规与行政合规的实质化衔接。例如,可以利用现行的合规指导、合规强制和合规激励等多种合规推进方式,激活行政机关在推动企业合规整改方面的积极性和主动性,由此打通行政机关在合规监管方面的“任督二脉”。最高人民检察院法律政策研究室主任高景峰指出,《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》及其配套文件已经就涉案企业合规改革中行刑衔接机制搭建了基本框架,充分发挥了行政执法机关的专业性特点,明确了行刑衔接的基本要求,强调了针对合规整改有效性的行刑双向衔接。目前实践中最主要的问题是,为了进一步落实落细行刑双向衔接机制,企业合规案件检察意见是否可以就行政处罚的种类、强度、履行方式等提出具体明确意见,以增强针对性和刚性。
围绕行刑双向衔接问题,江苏省南京市检察院法律政策研究室主任李勇指出,涉案企业合规的行刑衔接,既包括行政执法机关在执法过程中发现违法行为构成犯罪移送给司法机关,也包括检察机关对企业作不起诉处理之后,移送行政机关给予行政处罚,这是“双向衔接”。当前的重点是将合规有效性作为建议行政机关从宽乃至免除处罚的问题,长久之计是推动行政处罚法等行政法规的修改,将合规免罚作为法定事由。广东省深圳市检察院第二检察部主任刘山泉表示,为推进企业合规行刑衔接,检察机关可以通过与行政机关会签文件的方式确立行刑衔接制度,说服行政机关认同检察机关针对涉案企业开展的合规,并积极参与合规过程,对通过验收的涉案企业,在检察机关作出不起诉决定后,参考检察机关的书面建议,对涉案企业作出具体的从轻、减轻或免除处罚决定,以此解决合规互认问题。
江苏省张家港市检察院第四检察部主任郑莉介绍了行刑衔接机制的基层探索经验,主要包括:区域成立包含检察机关、行政机关在内的合规监管委员会,共同制定企业合规验收指标体系,共同编制行政合规指导清单,共同推进事前合规建设等。此外,检察机关还可以提请地方人大出台文件畅通行刑衔接,并且完善涉案企业被不起诉后的衔接程序。下一步,张家港市检察院将从建立移送案件备案监督机制、涉企行政案件评查机制、“检察建议+检行联合”的小微企业合规监督考察机制等方面加强探索。中国人民大学法学院教授李奋飞指出,由于行政机关和刑事司法机关是相互独立的执法司法体系,衔接机制确实需要在诸多方面进行优化。在程序启动方面,可以探索建立检察主导的行刑联合办案小组,由检察机关提前介入案件侦查,统筹各机关执法司法资源;还可以建立合规准入联席听证制度,以听证会的方式决定是否将案件纳入合规考察程序。在合规互认方面,可以探索建立合规结果互认的事先协议制度;还要正式确立合规互认制度,成功的合规整改不仅应作为检察机关宽大处理企业的依据,也应成为行政机关对涉案企业作出宽大处理的依据。在合规接力方面,检察机关可以在合规整改结束后向行政机关提出检察建议或者发出检察意见,建议行政监管部门对涉案企业继续进行合规监管,深化涉案企业合规整改的效果。
企业合规在行政监管中的作用
从刑事合规到行政监管合规,需要厘清企业合规在行政监管中的作用。中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授周佑勇认为,行政合规是一种新型的公私合作监管方式,行政合规的体系化建设需要尊重合规激励机制的层次性和监管领域的差异性,遵循从柔性激励到刚性激励、从健全裁量基准制度到相关立法修改的顺次稳步推进。在平台经济合规领域,北京大学法学院教授薛军和国家市场监管总局网监司处长缪丹都认为,平台合规要充分考虑平台企业业务类型的多样性、组织架构的特殊性和准公共属性,无法用一个合规模式规范所有平台,应当采取差异化、精细化的监管理念。在商业银行合规领域,中国农业银行总行内控合规监督部总经理郑花祯表示,银行合规的重点在于防范违法犯罪风险和反洗钱,纪检、党建、审计、内控、合规各监督条线要合并发力,一并开展员工行为管理。在国有企业合规领域,国务院国资委政策法规局三处处长王超认为,企业合规与政府监管的作用是双向的,加强企业合规,对提高监管效能具有非常重要的作用;反之,行政监管部门的合规导向,对企业加强合规也具有重要的促进作用。
针对行政合规指导意见的制定与适用,首都师范大学法律系教授李昕提出,发布合规指南是监管部门对企业合规进行行政指导的重要措施,同时,拟定出台合规标准的目的在于发挥标准化在推进企业合规中的基础性、引领性作用。国际合规智库IC500首席专家王亚平认为,中国企业需要加强国际合规,提升合规应对能力。我国政府在推动企业国际合规中应当发挥统筹、协调和指导作用。中国国际贸易促进委员会商事法律服务中心副主任张顺表示,在“放管服”改革中引入合规行政监管会更有成效,可以强化事前监管,完善事中和事后监管。商务部产业安全与进出口管制局产业竞争力处副处长于瀛认为,加强出口管制合规,对于促进我国企业的健康发展,维护国家安全和利益都具有十分重要的意义。政府主管部门需要加大宣传培训力度,搭建沟通交流的平台,做好相关的合规服务,提供制度和政策指引。中国标准化研究院副研究员吴学静指出,管理体系标准能够促进组织提高自身的合规管理能力,为监管机构和司法机关评价企业合规管理体系提供了参考依据,也为相关方之间的贸易交流合作提供了一项通用的规则。
行政合规激励机制的构建具有十分重要的意义。中国政法大学比较法学研究院教授解志勇认为,行业监管机构和行政执法部门应通力合作,在当前行政执法和解、行政执法承诺制等已经建构起来的机制中深入实施和完善合规制度;对于行政领域中有关行政监管的主要法律依据,应当尽快引入企业合规理念,建构相关制度。北京大学法学院教授彭冰介绍了促进企业建立有效合规体系的政策措施,即通过追究企业违法行为的法律责任与提供一定的激励让企业有动力加强合规建设,平衡惩罚与激励。北京大学竞争法研究中心主任肖江平认为,反垄断合规制度可以从建立多样化的激励模式、确立有效的效果保障机制以及增加外部监督制度等三方面予以完善。国家药品监督管理局政策法规司副司长刘继红指出,企业在推进合规激励机制完善中,应该有强烈的合规意识、明确的内部管理要求、健全的质量体系以及良好的企业文化。上海市方达律师事务所合伙人康英杰指出,行政合规激励机制主要包含事前的正面激励和事中、事后的合规激励机制,在探索中可以丰富正面激励,以实现正面激励的最大效果。
(作者单位:北京大学法学院、中国人民公安大学法学院)
[版面编辑：张宁]
