□应进一步细化资深检察官担任检委会委员的选任制度,综合考虑学历背景、办案经验、理论水平等因素,遵循公平原则,从选任程序、任职年限等方面优化检委会委员构成结构。严格按照规定选任检委会专职委员,专职负责检委会工作,在上会议题的筛查过滤、业务工作的研究分析等方面发挥参谋助手作用,减少承担其他非检察业务方面的工作。
□制定素能培养办法,实施检委会委员定期学习制度,创新学习方式,及时跟进新修改的法律法规、新出台的司法解释,拓宽法律理论视野,持续提高检委会委员的业务水平。
检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,发挥着保障检察权正确行使和推动检察工作科学发展的重要职能作用,但在司法实践中,检委会议题过滤机制、检委会委员管理和作用发挥机制、相关责任追究机制存在运行规则不完善、可操作性不强等问题,亟须通过配套制度加以完善,以专业化建设推动实现检委会工作现代化,更高质量、更高水平发挥检委会制度功能。
健全委员选任、履职、退出机制,促进检委会构成专业化
检委会决策主体、决策机制运行成效是关系检委会专业化水平的重要因素。有的地方检察院检委会委员任命偏重行政资历,决策主体的选任缺乏与之相匹配的专业化选拔机制。检委会委员任期没有时间限制,除发生特殊情况外很少被免职,客观上形成了检委会委员的“终身制”,一定程度上影响了检委会工作的活力与效果。同时,现行规定中关于检委会委员履职内容,主要集中在参加检委会会议和集体学习两种形式,履职方法的限定,一定程度上限制了检委会指导业务功能的发挥。
一是健全委员选任机制。进一步细化资深检察官担任检委会委员的选任制度,综合考虑学历背景、办案经验、理论水平等因素,遵循公平原则,从选任程序、任职年限等方面优化检委会委员构成结构,淡化行政色彩。严格按照规定选任检委会专职委员,专职负责检委会工作,在上会议题的筛查过滤、业务工作的研究分析等方面发挥参谋助手作用,减少承担其他非检察业务方面的工作。
二是健全委员履职机制。制定素能培养办法,实施检委会委员定期学习制度,创新学习方式,及时跟进新修改的法律法规、新出台的司法解释,拓宽法律理论视野,持续提高检委会委员的业务水平。制定履职管理办法,探索检委会委员不定期开展案件质量评查、带头组织类案分析、随机选择跟庭观摩指导等方式,以更全面了解业务工作、更深入掌握一线情况,真正指导实践。《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》第3条第2项规定,检委会委员参加检委会讨论决定重大、疑难、复杂案件,应当在审阅案件卷宗材料基础上提出处理意见。故应当明确履职保障办法,设置具有可操作性的程序,畅通实践渠道。具体方法可以是,与议题提请部门共享卷宗,委员初步审阅议题材料后,需要书面阅卷的,向检委会办公室提出需求,由检委会办公室组织在指定场所阅卷。
三是健全委员退出机制。为提高检委会委员的流动性,在实行任期制的同时,对出现不适合履行检委会委员职责的情形时,可在这些情形出现后一个月内,经本人申请或检委会办事机构提出,本单位党组会研究,提请人大常委会免去其检委会委员资格。
健全议题过滤、提请、讨论表决机制,促进检委会运行专业化
检委会上会议题从不同角度可作如下划分:从性质角度分,一类是重大案件的案件类议题,另一类是重大问题的事项类议题。体现在实践中,在一些地方,两类议题数量比重明显失衡,审议案件类议题占绝大比重,出现重议案、轻议事的现象,特别是对总结办案经验、研究对策措施、指导业务工作长远发展的重大事项类议题讨论较少。从上会要求分,可分为“应当”上会议题和“可以”上会议题两类。目前,“应当”类议题把握得较好,监督管理有力,但是“可以”上会类议题需引起高度重视,虽然各级院检察官职权清单分岗位分情形对案件“可以”上会进行了规定,但是具体标准缺乏明确界定,检委会办事机构很难在海量数据中筛选出“应上未上”情况,从而欠缺有效监管。
一是健全案件类议题过滤机制。检委会办事机构应改变只被动接受议题的现象,严把检委会上会案件范围和提请上会时间。可有两个路径:一是增设议题提请说明,在提交检察长决定是否上会前,提请部门除提交案件审结报告外,根据办案职权清单等有关规定向检委会办事机构提交上会说明,检委会办事机构提出审查意见报送分管副检察长,审批后返回承办部门,按程序报检察长决定。二是赋权查询。在检察业务应用系统内授权检委会办事机构案件查询功能,不定期抽查部分案件,检查并通报是否存在“应上未上”情形,增强检察官责任感。同时,检委会办事机构要突出把关重点。严格把控提请时间,避免出现不能在3日前提交议题材料而仓促上会、临时上会情形,导致委员因不能根据办案需要详细阅卷、充分了解案情,发表意见缺乏系统性、全面性、深刻性。突出汇报形式审查。区别案件复杂程度确定相应汇报形式,对于案情复杂的案件,建议汇报人采取多媒体、图表等形式,对案情相对简单、脉络清晰的采取书面材料和口述形式,围绕审议重点、争议焦点向会议汇报。
二是健全事项类议题定期提请机制。建立定期业务分析制度,定期听取检察业务工作分析报告,分析解决业务发展工作中的薄弱环节和突出问题,研判检察业务发展趋势。建立定期研究典型案例、指导性案例制度。制定本单位典型案例发布计划,集体研究决定拟推荐上级院的典型案例。不定期听取专项业务工作报告制度,按年度轮流听取不同检察业务工作情况,实施针对性指导,促进“四大检察”全面协调充分发展。
三是健全议题实体审查和讨论机制。建立会前阅卷制度。检委会办事机构开展实体审查,根据实体审查情况和委员需要,提出书面阅卷审查的初步意见,报告检委会专职委员,确有必要阅卷的,组织在专门场所提前阅卷,增强对案件的亲历性,提出更加有针对性的审查意见。提高检察长会议主持能力。要突出讨论节点的重要意义,实践中,持有不同意见的委员在提问讨论环节就会表达分歧、进行质疑,检察长要避免情绪化、倾向化语言,客观、耐心地给予持有不同意见委员充裕时间发表意见,使不同观点得到充分交流碰撞,在“去伪存真”“愈辩愈明”中,形成委员表决意见,避免因个人影响导致决议产生偏颇。
健全对检委会委员的考核、监督、责任追究机制,促进检委会保障专业化
目前实践中,部分委员对案件承办人意见往往以“同意”或“不同意”等简单方式表态,影响讨论审议质量,致使议题实质性“久拖不决”;观望等待、“随大流”发言、“总结式”发言、模糊发言等现象“久禁不止”,很大程度是制度设计不够严密、责任机制不够刚性所致。
一是健全考核机制。探索科学的检委会委员履职评议办法。检委会委员每年度应就履职情况进行书面述职,述职内容覆盖委员参加案件质量评查、旁听庭审、开展调研、参加培训、会前意见提出、会中发言等履职情况,特别是将检委会委员的会中发言、表决情况作为办案情况纳入检察官绩效考核。检委会办事机构应该定期通报委员履职情况。
二是健全监督机制。积极开展上级院不定期列席下级院检委会工作,加强上级院对下级院检委会工作的检查指导,加强监督制约。扩大检委会参会范围,强化检委会工作的透明度,以公开推动监管。加强对检委会决定、意见执行落实情况进行督办督察,对案件跟踪到诉讼终结,合理解决检察权独立性与接受监督的矛盾,有效防范检察官在利益驱动下滥用检察权。
三是健全责任追究机制。《人民检察院检察委员会工作规则》规定,对故意拖延、拒不执行检委会决定的,应当按照有关规定追究责任人员的法律责任、纪律责任。但是《人民检察院司法责任追究条例》中缺少对决定事项消极执行、不予执行的情形如何追责的相应规定。为此,需要进一步细化出台配套检委会决议案件的执行责任追究办法,对拖延执行、消极执行、拒不执行检委会决定的予以责任追究,增强检委会决议的刚性与权威。同时,对检委会委员不履职或不认真履职导致检委会决策失误的,须严肃追责。
(作者为山东省聊城市人民检察院检察长)
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