建筑物违法强拆行政赔偿监督案件在案件类型、地域分布、时间上均体现出较强的政策性,这也使得对案件的处理具有较强的政策性。建筑物违法强拆行政赔偿监督案件的这一特点对检察机关提出了更高要求。在办理该类案件时,如何才能实现三个效果的有机统一?这是行政检察人员无法回避的命题之一。
目前,监督实践面临的问题与困难主要有如下几点:
第一,当事人的诉求预期过高。建筑物在一般情况下本身就被赋予了较高的经济价值,行政机关的强制拆除行为被确认违法后,当事人认为应当按照正常的标准进行损害赔偿,加上诉讼费收取数额低,失去对当事人诉讼意愿的制约,实践中当事人要求行政机关赔偿上千万元的案件不在少数,这就给案件的最终处理提出了不小的难题。
第二,历史因素较为复杂。被强制拆除的建筑物绝大部分存在时间较长,有的房屋甚至是20世纪80年代的建筑,有的养殖场、厂房是依当时的政策引导所建。这些历史因素也成为当事人不服裁判、反复信访申诉的一个重要原因。虽然历史因素难以成为法定理由,但在情理上却有一定的可采纳之处。检察机关在行使行政检察监督职权时,应严格依照法律规定进行,所行使的职权也是程序性权力,要实现情理与法理的融合并最终体现对实体权利的救济难度较大。
第三,法律适用方面存在问题。强制拆除案件中有的是实施拆除的主体违法,有的是拆除程序违法,而拆除程序违法中有的是未经公告等程序被认定违法,绝大部分案件则是行政机关未经有关部门作出违法建筑物的认定,也未申请法院强制执行而直接强制拆除。这些不同的违法类型,最终均是同一种确认违法的后果,并不能体现违法的严重程度。这也导致检察监督要区分对待违法严重性缺乏明确的依据。
第四,化解矛盾的工作机制有待完善。检察机关受理行政赔偿监督案件之后,依法向行政机关发出检察建议,但有相当一部分行政机关并未予以回复。绝大部分的案涉行政机关都以法院已经作出驳回赔偿请求判决、自身无权再进行调解为由,拒绝检察机关提出的化解矛盾的建议,遑论行政机关主动提出协商赔偿。站在法院的角度,对案件已作出生效裁判,对相对人的行政赔偿请求已驳回,如果再进行矛盾化解工作,将会对生效裁判的既判力产生冲击。
面对上述问题,检察机关应该如何调整思路和方法,从而实质性化解该类案件中的行政争议呢?笔者认为,可从以下三方面入手加强工作:
第一,坚持以督促行政机关依法行政为出发点。依法行政是行政法的基本原则。违法强拆本质上是行政机关违反了依法行政的义务。解决违法强拆领域的行政赔偿纠纷,应当坚持有责必负、有责必究理念。实践中,即便法院判决行政机关不承担赔偿责任,也并不意味着行政机关没有任何责任。而且除了行政赔偿责任外,行政机关还应当承担其他形式的责任,以消除不良影响、恢复法治政府的公信力。检察机关监督违法强拆行政赔偿案件,不能局限于法院驳回行政赔偿请求的判决,而是应当坚持以督促行政机关依法行政为出发点,监督行政机关切实承担行政违法的责任,行政机关也应当正确认识依法行政的内在要求,自觉地承担起行政行为违法的责任。
第二,进一步严格司法。行政强制分为行政强制执行与行政强制措施。行政强制执行中的违法建筑物强制拆除是行政机关依法作出违法建筑物认定并决定限期拆除之后,由行政机关向法院申请强制执行,经法院裁定准予强制执行之后,才能实施强制拆除。而作为行政强制措施的违法建筑物强制拆除,则应根据行政强制法第二条第二款的规定,以制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等紧急情况为前提,依法实施强制拆除。实践中,大多数案件均是违法建筑物早已存在,违法状态较为稳定,不存在紧急情况,这时应该按照行政强制执行的规定进行拆除。这就意味着,在行政诉讼中,行政机关应当举证证明已经依法确认案涉建筑物为违法建筑。在没有依法确认案涉建筑物系违法建筑、建筑物的性质并不明确的情况下,不能强制拆除。行政诉讼法实行举证责任倒置,行政机关负有举证责任是一般规则,而在行政赔偿案件中,相对人负有举证证明损害的责任是特殊规则。两种规则并不冲突,法律也没有规定免除行政机关举证证明建筑物违法的责任。因此,在办理行政赔偿监督案件中,检察机关应注意不能仅仅以相对人不能举证为由证明其为合法权益,还应当考虑行政机关在证明建筑物违法方面是否充分。同时,行政机关组织拆除相对人的房屋时,未依法对屋内物品登记保全,未制作物品清单并交相对人签字确认,致使相对人无法对物品受损情况举证,故该损失是否存在、具体损失情况等,依法应由行政机关承担举证责任。此外,在办理行政赔偿监督案件中,检察机关还应当考虑特定的历史因素,以充分保护当事人的信赖利益,做到情与法的融合。
第三,加强协同,实质性化解行政争议。检察机关开展行政争议实质性化解工作,是立足行政检察监督职能,以案结事了为目标,主动融入社会矛盾纠纷多元化预防调处化解综合机制,为百姓求公道,为社会消戾气,解决群众的急难愁盼问题。实质性化解行政争议存在许多困难,如当事人期望值过高、化解难度大等,但是并非不可为之事,要做好行政争议实质性化解工作,可从以下三方面发力:
一是加强与行政机关的协同。首先是强化行政机关对行政争议实质性化解工作的正确认识。如前所述,依法行政是行政机关的义务,违法行政的责任并不会因为法院作出驳回行政赔偿请求的判决而消失。依法行政的落实不仅仅意味着作出行政行为时应当依法,更重要的是要承担违法的后果。检察机关进行法律监督是程序性职权,无权对实体权利作出处分,因此要实质性化解行政争议,必须得到行政机关的配合。强拆案件有很大一部分是政策性、历史遗留问题,涉及面广,仅仅依靠检察机关难以处理。只有在行政机关的协同配合下,检察机关的法律监督才能发挥出应有作用。其次是完善与行政机关协同化解争议的工作机制,如完善府检联席会议制度等。此外,要用好检察听证制度,为各方搭建起交流、沟通的平台,让各方充分表达意见和诉求,适时开展释法说理工作,消弭分歧和误解,为实质性化解行政争议创造条件。
二是加强检法协作。检法协作可以完善行政争议实质性化解的工作链,提供多元化的矛盾纠纷解决机制。在实践中要解决法院对开展行政争议实质性化解的认识问题。在行政赔偿诉讼案件中,法院在自由裁量权允许的幅度范围内依法作出判决,可以评价为作出了合格、正确的裁判,但这并不意味着所办案件就是法理情相融合的优秀案件。检察机关在办理建筑物违法强拆行政赔偿监督案件时,在法院判决并无不当的情况下,可以邀请法院共同进行释法说理、争议化解工作,为相对人解开法结和心结,最终实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。
三是落实检察一体化机制。首先是强化领导包案制度。行政争议实质性化解工作涉及大量的沟通协调,领导应当带头办理疑难复杂案件,做好各方的沟通协调,解决化解工作中的困难。其次是强化上下级检察院的一体化机制,明确责任分工。基层检察院往往贴近实地,对当地情况较为熟悉,开展协调工作较为便利。上级检察院对法律政策的把握能力更强,可以提供业务指导为主,也可与基层检察院共同开展释法说理工作,必要时也可协调行政机关的上级部门共同开展化解工作。此外,行政检察部门也要加强与控申检察部门的配合。行政检察部门对案件事实和法律适用较为熟悉,开展释法说理工作较有优势;控申检察部门长期接待群众来访,做群众工作、开展心理疏导能力较强,要发挥好各自的优势,形成工作合力。
(作者单位:浙江省台州市人民检察院)
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