根据未成年人保护法、个人信息保护法规定,检察机关对未成年人合法权益特别是个人信息权益负有提起公益诉讼进行保护的重要责任。检察机关提起未成年人个人信息保护公益诉讼,关键是要证明“公共利益关涉性”,即与公共利益相关。证明“公共利益关涉性”,首先要明确公共利益的判定标准,其次要界定“涉及公共利益”的具体内涵。
明确公共利益的判定标准。公共利益包括国家利益和社会公共利益,是由不特定多数主体享有,具有基本性、整体性和重大性特点。未成年人个人信息保护公益诉讼案件中,公共利益的判定要把握“不特定多数人利益”基本标准和“未成年人群体利益”特殊化标准。
首先,“不特定多数人利益”基本标准具有概括性和包容性,可以细化为两个标准,即形式标准和实质标准。一是形式标准,法律所保护的权利包含个人权利和集体权利两种,而我国检察机关代表的公共利益建立在“集体权利观”之上,故而,侵害的个人信息应当具有一定规模,达到一定数量,如侵害个人信息主体数量较多、违法收集公民个人信息条数较多、造成诸多受害人财产损失较大等,最高检《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》(下称《通知》)指出,处理100万人以上的大规模个人信息应当作为检察公益诉讼重点对象。二是实质标准,个人信息的二次开发利用、自动化决策等个人信息处理行为造成了超出个人利益的侵害,如个人信息侵害行为存在于公共领域,给诸如社会秩序、经济发展等具有重大意义的事务及目的造成潜在威胁或实际损害。形式标准和实质标准的判定关系是:当符合特定的形式标准时,又符合实质标准的,属于公共利益;当不符合特定的形式标准时,需要结合具体的个人信息侵害行为来判定是否符合实质标准,符合实质标准的亦属于公共利益。
其次,未成年人群体存在特殊化群体利益。《通知》指出,要“特别保护儿童、妇女、残疾人、老年人、军人等特定群体的个人信息”,涉及未成年人保护的,在解释法律、判断公共利益时,要充分考虑、尊重未成年人的特殊性。一是未成年人保护法是保护未成年人的特别法,以“最有利于未成年人”为原则,基于特别法优于一般法的要求,对未成年人群体利益的保护标准要高于一般群体,包括对未成年人的直接利益和间接利益的保护。二是未成年人群体的特殊利益承载着国家的未来,事关未成年人人格权、生存权、受教育权、发展权、参与权等权利的任何事务,本身就直接符合实质标准,是国家应当对未成年人承担的特殊、优先保护责任,是未成年人司法的特殊性和独立性所在。
界定“涉及公共利益”的具体内涵。对于提起公益诉讼的前提,行政诉讼法第25条表述为“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”,民事诉讼法第58条表述为“损害社会公共利益的行为”,个人信息保护法表述为“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人的权益”。“侵害”“损害”从字面意思理解为有“侵(损)”有“害”,即已经有损害之意。但是,对于未成年人权益的保护,特别是对于提起未成年人个人信息保护公益诉讼的标准而言,应当比“侵(损)害”标准更为宽松,这有其法律合理性与事实合理性。
首先,法律合理性在于,未成年人保护法第106条规定:未成年人合法权益受到侵犯……涉及公共利益的,检察院有权提起公益诉讼。“侵犯”是对行为的要求,而非对结果的要求,“涉及”为相关之意。未成年人保护法以保护未成年人为首要目标,事实上已对“侵(损)害”进行了基于未成年人群体特殊性的修正。由此可见,当处理未成年人个人信息的行为侵犯未成年人的合法权益时,只要事关公共利益,检察机关即可提起公益诉讼。
其次,事实合理性在于,数字时代,未成年人个人信息具有高度敏感性,且更容易受到侵害,具有损害范围广、持续时间长、负面影响难消除等特点,并且容易因此滋生网络骚扰、网络欺诈等二次伤害。因此,未成年人的发展权要求以发展的眼光看待对其进行的保护,国家有责任积极作为,创造有利于未成年人健康成长、长远发展的环境。保护未成年人应秉持发展和预防的视角,强调防范先于救济。
综上,提起未成年人个人信息保护公益诉讼,除了要救济与恢复实质的损害,更要预防性地消除可能对其造成危害的一切负面因素,以守护未成年人安全健康成长。对“涉及公共利益”采取更为宽泛的解释,具有公权力救济的合法性和必要性。具体而言,“涉及公共利益”可以表现为以下几种情形:一是侵犯了未成年人个人信息合法权益,且侵犯行为针对的是不特定的未成年人,即可认定为“涉及公共利益”;二是存在潜在可能侵犯不特定未成年人个人信息权益的行为,存在可能对不特定未成年人的成长、发展、心理健康造成伤害的潜在隐患,即可认定为“涉及公共利益”;三是将违反强制性保护规则的未成年人个人信息处理行为直接推定为符合“涉及公共利益”的规范标准。基于此,应当结合个人信息保护法、未成年人保护法和《儿童个人信息网络保护规定》,进一步完善未成年人个人信息保护的具体规范,针对不同年龄段的未成年人设定不同的保护规则和义务,细化可验证的监护人同意、未成年人个人信息的存储与删除、未成年人删除权的行使保障以及自动化决策场景下的未成年人保护等规则,为未成年人个人信息保护公益诉讼的启动提供明确的判断标准和实践依据。
(作者单位:黑龙江大学法学院、黑龙江省鸡西市城子河区人民检察院)
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