9月16日，国际原子能机构（下称“机构”）九月理事会落下帷幕，但不少人还在谈论，为什么这次中国代表要点名公开批评机构总干事？
确实，这是副猛药。这种做法在我30多年的外交生涯中也并不多见，甚至个别国家指责中方是“在用政治压力干扰机构秘书处的正常工作”。其实，中方的批评是对事不对人，也是以事实为依据，以规则为准绳。下猛药，是为治沉疴，中方之所以使出“非常规手段”，就是要在大是大非问题上大喝一声，纠正机构总干事借出台报告逾越职责、刻意为美英澳三国核潜艇合作制造法律依据、提出误导性结论的“非常规错误”。
“非常规错误”得用“非常规手段”纠正
大家记得，一年前，美英澳三国宣布建立三边安全伙伴关系（AUKUS）并开展核潜艇合作。当时，中国国务委员兼外长王毅明确指出三国此举对防扩散、地区安全及战略稳定等方面的“三大隐患”和“五重危害”，引发国际社会广泛共鸣。从去年机构十一月理事会开始，在中方建议下，机构理事会连续四次以协商一致方式决定增设单独正式议题，专门讨论“AUKUS所涉核材料转让及其保障监督等影响《不扩散核武器条约》（NPT）各方面的问题”。这一政府间进程的延续既反映出广大机构成员国对此事的严重关切，也说明此事超出机构秘书处现有授权范畴，必须由机构成员国通过政府间进程探讨并寻求解决方案。
值得注意的是，在本次理事会开幕前，机构总干事首次就三国核潜艇合作问题提交了书面报告。就程序而言，这是向正确方向迈出的一步。但在三国影响下，该报告既不中立，也不客观，更不专业。报告绝口不提国际社会对三国核潜艇合作存在核扩散风险的重大关切，无视多国关于三国合作违反NPT的重大关切，抛开NPT片面引用机构全面保障监督协定（CSA）条款，刻意制造误导性法律依据，逾越职权作出误导性结论，明目张胆声称三国合作可适用CSA第14条（“例外条款”）豁免相关保障监督核查义务，借此为三国“洗白”核扩散行径。如果不看署名，大家会认为这是三国的工作文件，而不是总干事的报告。
针对总干事的“非常规错误”，中方严肃指出其中的四大问题，并以机构成员国和理事会成员的身份予以批驳。
一是总干事能否凌驾于成员国之上？答案显然是否定的。总干事作为政府间国际组织的国际公务员，理应根据机构《规约》，按照成员国授权开展活动。美英澳三国核潜艇合作超出了现有国际核不扩散体系，也超出机构秘书处的职责范围，不是三国可以私自处理的事情，必须由机构成员国来管。总干事不能够任性强调其所谓的“权威”。这不是这么回事！
二是机构秘书处能否从事核扩散和推进军事目的的活动？答案显然是否定的。三国核潜艇合作涉及核扩散和军事目的，直接违反NPT这一国际防扩散大法和机构《规约》宗旨目标，至少也已超出机构秘书处和总干事的授权。在总干事缺乏正当法律依据、缺乏成员国授权的情况下，如允许机构秘书处实质性卷入三国核潜艇合作，将使机构沦为“扩散机构”。
三是总干事能否沦为三国政治工具，作出误导性结论？答案显然是否定的。总干事绝口不提国际社会对三国核潜艇合作存在核扩散风险的重大关切，无视多国关于三国合作违反NPT的重大关切，发布超出成员国授权的不经讨论的报告，通过自己推断，强行为三国合作制造所谓的法律依据，提出误导性结论，将严重误导成员国，损害机构的权威性和防扩散职能。
四是总干事能否割裂机构全面保障监督协定与NPT的从属关系？答案显然也是否定的。任何CSA条款都是从NPT而来，这是铁一般的事实不容篡改。总干事报告割裂CSA与NPT的从属关系，抛开NPT援引CSA“例外条款”豁免三国核扩散行径，从程序上、实质上和法理上都是行不通的，否则三国核潜艇合作将使保障监督体系成为核扩散行径的“保护伞”。
核扩散沾不得也不能沾
理事会最后一天，总干事在“其他事项”议题下介绍其报告内容。但他不顾中方和广大成员国的善意提醒，知错不改、我行我素，坚称其有权与任何成员国谈签保障监督安排，坚称报告得出的结论是基于所谓“规则”和“事实”，坚称三国相关“海军动力堆合作”适用CSA“例外条款”。对此，中方当即行使答辩权，向总干事提出三个问题：是谁授权他介入核扩散和“推进军事目的”的活动？是谁授权他将三国核扩散行径等同于一国主权范围内的军事活动？是谁授权他得出三国核扩散行径适用“例外条款”的结论？
对这些问题，总干事无言以对。我们要再次强调的是，机构是防扩散机构，不能沦为核扩散机构，总干事和秘书处不得以任何方式或借口从事核扩散行为或支持“推进军事目的”的活动。
三国本来目的是企图通过赤裸裸的政治操弄，利用机构的招牌和平台，劫持机构总干事，由总干事根据三国授意及措辞，就三国核潜艇合作问题提出所谓的总干事议题，同时打掉中国提出的议题；之后操弄总干事在其议题项下发布报告，制造所谓法律依据，提出误导性结论，甚至给出三国核潜艇合作如何适用于CSA“例外条款”的建议；并在上述载有所谓法律依据及误导性结论报告的基础上，凭借其在理事会的票数优势，强行推动理事会通过，使之成为机构的结论；从而使机构为其非法核材料转让背书，如同银行“洗黑钱”那样，为其“洗白”非法转让的核武器材料。
三国的如意算盘要打响，必须由机构总干事相应地配合。在中方的当头棒喝下，总干事没有同意由他新设议题。中方还在本次理事会通过策略运用，最终彻底挫败三国推动总干事新设议题，同时打掉中方去年11月首提、现已经理事会多次协商一致通过的议题的图谋。但在三国的政治操弄下，总干事还是提交了受三国政治操弄的报告。中方随即在本次机构理事会上点明总干事报告超出成员国授权、为三国合作制造所谓法律依据，并作出误导性结论。有关国家在会上纷纷对三国核潜艇合作表达关切，对三国形成巨大道义和舆论压力。
整个过程中，中方熟悉运用机构《规约》和议事规则，借此将三国核潜艇合作问题始终置于本次机构理事会议程首位，对三国保持高压。连彭博社这样的美西方主流媒体记者都对中方表现表示称赞。对中国外交官来说，在谈判及其他多边场合，凡事遵循两条“金科玉律”，一是探寻和尊重事实；二是熟悉国际法及相关法律，熟练使用各种议事规则。这是起码的看家本领，也是我们维护国际秩序和多边主义的应有之义。
核不扩散体系要靠大家共同维护
这次外交斗争背后是在美国等不顾规则的政治操弄和“双重标准”破坏下，国际防扩散机制面临逐渐礼崩乐坏、规则失灵之忧。以维也纳为例，在核不扩散方面，美国一面以核扩散为由，罔顾自己单方面退出伊核协议的毁约行径，不断对伊朗施加单边制裁，致使伊核协议恢复履约谈判延宕不决；另一面却对澳大利亚网开一面，公然向其转让成吨的核武器材料。在和平利用核能方面，美英等国在机构将乌克兰核设施安全问题政治化，不但未以实际行动为局势降温，反而火上浇油，在机构理事会强行推动超越机构授权、引入政治因素的决议。
三国核潜艇合作可以是压垮国际防扩散体系的“最后一根稻草”。如果美英澳三国搞政治操弄，胁迫秘书处继续无视成员国职责，越俎代庖擅自就核潜艇合作提出保障监督建议，同时利用“小圈子”和理事会成员构成方面的缺陷，强行推动上述建议，不仅缺乏法理依据，是无效的，同时也将严重破坏机构团结、瘫痪机构职能，使机构分崩离析。
多边领域遭遇的问题，必然要通过多边手段来应对。美国带头违反国际防扩散体系，一旦得逞，很可能引发其他各方效仿，那将导致国际防扩散体系崩溃，也会严重破坏国际秩序和格局，后患无穷。三国核潜艇合作超出现有国际核不扩散体系，也超出了机构秘书处的职责范围，不是三国可以私自处理的事情，必须由机构成员国来管。机构不能沦为“洗黑钱”的“扩散机构”。根据机构《规约》和理事会、大会议事规则，机构秘书处应该、也只能按照成员国的授权行事。
关于三国核潜艇合作应当何去何从，中方有三点建议：一是三国立即停止相关核扩散行径。在机构成员国就相关解决方案达成共识前，三国不得推进其合作，机构秘书处也不得擅自与三国就上述合作谈判任何保障监督安排。如果三国不停止核潜艇合作，机构全体成员国有责任、有义务通过政府间磋商进程以协商一致方式讨论解决该问题，并据此向机构理事会和大会提交建议报告。
二是呼吁机构秘书处继续秉持中立，为解决三国核潜艇合作对核不扩散体系的影响提供平台；希望总干事能够就三国核潜艇合作问题作出公正、客观的报告。
三是呼吁机构全体成员国在即将举行的机构大会和今后的理事会上，继续按照已经四次协商一致达成的议题，推进相关政府间讨论进程，聚焦三国核潜艇合作的本质和真相，以实际行动捍卫 NPT，维护国际核不扩散体系，维护国际和平与安全。（作者曾任中国特命全权裁军大使、外交部军控司司长、伊朗核问题全面协议中国谈判代表）
责任编辑：朱学森 SN240
