2021年12月14日,山东省青岛市崂山区检察院就一起高层民用建筑消防安全公益诉讼案举行公开听证会,该案系从代表建议中得到的案件线索。记者郭树合通讯员陈晓摄
针对藏区草原流浪犬治理难题,最高检研究提出以监督保障动物防疫法和生物安全法的统一正确实施为切入点和着力点,并于2021年4月组织部分相关领域的全国人大代表赴青海为检察机关现场“支招”。记者李维摄
印萍代表
史玉东代表
刘海行代表
●为进一步凝聚检察监督与人大监督、政协监督工作合力,有效保护社会公共利益,山东省青岛市崂山区检察院探索代表建议、委员提案与检察建议衔接转化机制,获全国人大常委会和最高检肯定。
●2021年10月,最高检部署为期一年的试点推广工作,在指导山东继续探索积累相关经验的同时,指定长江经济带和黑龙江、河南、青海、新疆等16个省、自治区、直辖市检察机关,试点推广代表建议、政协提案与检察建议衔接转化工作机制,推动新时代公益诉讼检察工作高质量发展。
●全国人大代表印萍认为,代表建议与检察建议衔接转化工作机制的构建是我国多元监督体制实践工作的创新,是广泛凝聚社会共识,提高监督效能的典型实践,能够在破解检察监督线索发现难、代表建议落实难等方面实现突破。
山东省青岛市康城社区居委会主任程国华的心情最近不错。曾担任崂山区人大代表的她,在2021年崂山区两会上提出关于规范居民小区消防通道管理的建议后,崂山区检察院检察官将这条线索转化为公益诉讼案件办理,并推动解决背后的深层次问题。
不久前,这事有了新进展。为了进一步保障群众居住安全,崂山区相关职能部门针对政府购买消防维保第三方服务的事项启动前期调研工作,并再次征求检察机关的意见。得知最新进展,程国华表示很欣慰。“我强烈申请成为公益诉讼义务监督员,希望能为检察机关挖掘案件线索、宣传公益诉讼检察职能做更多工作。”虽然已不再担任人大代表,对公益诉讼检察工作,程国华依然充满热情。
从基层探索到高层推动
在承办这起公益诉讼案件的崂山区检察院检察官贺世国看来,检察机关和代表委员的良性互动有助于更好推动公益诉讼检察工作开展,而这离不开崂山区检察院于2019年开始探索的代表委员建议提案与检察建议衔接转化机制。
回顾这起督促整治高层民用建筑消防安全隐患行政公益诉讼案的办理过程,可以对这项机制做一个注脚。
2021年,程国华提出“关于规范居民小区消防通道管理的建议”后,崂山区检察院检察官对辖区多个居民小区开展实地勘察,梳理出消防应急通道堵塞、消防器材管理不善、公共区域违规堆放杂物等消防隐患,这些隐患容易引发火灾事故或导致救援延误,威胁群众人身和财产安全。
2021年12月14日,崂山区检察院就该案召开公开听证会,邀请相关职能部门人员参会,程国华也作为听证员参会。会上,该院依法向青岛市公安局崂山分局、崂山区应急管理局、区住房和城乡建设局及崂山区金家岭街道办事处四家单位制发检察建议,督促依法履职。之后,被建议单位组织开展了全区高层民用建筑消防安全隐患排查治理工作,启动联合执法整治。
案子办到这里似乎结束了,但贺世国和同事们更关注个案背后的深层原因,“案件背后的深层次问题其实是相关法律规定中关于消防安全领域行政执法主体不明确,导致消防安全监管责任很难落到实处。”贺世国解释。
在一次向人大代表汇报工作的过程中,贺世国和人大代表们谈到该案的办理情况以及检察机关的建议,希望借力人大监督共同推动问题解决。这也得到了全国人大代表、青岛海洋地质研究所副所长印萍和山东省人大代表、自然资源部第一海洋研究所海洋信息与计算中心主任刘海行的支持。今年全国两会期间,印萍提交《关于进一步明确消防安全执法主体的建议》;山东省两会期间,刘海行提交了《关于修订〈山东省消防条例〉的建议》。
目前,全国人大机关已将明确消防执法权的建议转交至具体部门研究办理;山东省人大常委会已将《山东省消防条例》的修改工作列入地方立法工作计划。
在总结青岛市崂山区检察院成功经验的基础上,十三届全国人大四次会议上,印萍提出《关于构建代表建议与检察建议衔接转化工作机制的建议》。
2021年5月,最高检配合全国人大常委会办公厅联络局,邀请部分全国人大代表、专家学者赴青岛开展专题调研,并赴印萍所在单位走访座谈。调研组高度评价机制运行成效,一致建议复制推广该经验。
同年10月,最高检部署为期一年的试点推广工作,在指导山东继续探索积累相关经验的同时,指定长江经济带和黑龙江、河南、青海、新疆等16个省、自治区、直辖市检察机关,争取同级人大、政协机关支持,试点推广代表建议、政协提案与检察建议衔接转化工作机制,已取得显著进展。
“代表建议与检察建议衔接转化工作机制的构建是我国多元监督体制实践工作的创新,是广泛凝聚社会共识,提高监督效能的典型实践,能够在破解检察监督线索发现难、代表建议落实难等方面实现突破。”在印萍看来,代表建议转化为检察建议,实现建议案件化办理,有助于形成办理成果闭环。同时人大代表全程参与案件办理,变事后监督为事前、事中监督,也有助于代表和人大机关深入了解检察机关履职情况和成效。“衔接转化机制将在更多的社会公众利益保护中取得更好的实践成效。”
以个案办理促社会治理
实践中,公益诉讼案件线索发现难、共性问题解决难等问题一直存在,在双向衔接机制探索之初,检察机关通过和人大、政协加强沟通联络,从代表委员们的建议中梳理出涉及公益诉讼检察的线索,从而拓宽案源。
“许多代表关注的社会热点问题,比如个人信息保护、生态环境治理、食品药品安全等,也恰恰是公益诉讼检察工作中需要解决的问题。”最高检第八检察厅建议承办人介绍,八厅收到转办的代表建议占最高检全部转办代表建议的三分之一强,“各个办案组在收到涉及各自领域的代表建议后,及时和代表沟通答复,共同推动公益诉讼检察工作的开展。”
2021年,有全国人大代表在两会建议中提到“加大对藏区草原流浪犬问题整治的监督力度”,针对藏区草原流浪犬治理难题,最高检研究提出以监督保障动物防疫法和生物安全法的统一正确实施为切入点和着力点,并于同年4月组织部分相关领域的全国人大代表赴青海为检察机关现场“支招”。
青海省检察院结合办理代表建议,在该省藏区部署开展专项监督。通过办案,督促公安、城市管理、市场监管等行政主管部门加强综合治理,对辖区内流浪犬进行清理,共同防控流浪犬传播疾病以及危及人身、牲畜安全等安全隐患。
不满足于个案办理,青海省检察院在调研高原流浪犬问题中发现,该省并未按照法律相关规定,建立人畜共患传染病防治相关协作配合机制,遂由该院进行立案,督促推进省卫健委、省林草局、省农业农村厅建立人畜共患传染病防治配合机制,共同签订《关于建立人畜共患传染病防治行政执法与公益诉讼检察协作配合机制的意见》并下发全省执行。
“从代表建议中发现案件线索,从办理个案到联合相关部门出台意见共同推动问题解决,促进社会治理,这也许正是代表建议、政协提案与检察建议双向衔接转化机制的意义所在。”全国人大代表,内蒙古蒙牛乳业(集团)股份有限公司研发创新部党支部书记、研发高级经理史玉东曾参加最高检组织的赴青海调研,了解到案件的最新进展后说道。
而双向衔接转化机制的另外一面,是指从检察机关制发的公益诉讼检察建议中梳理出能够借助人大监督、政协民主监督合力推动综合治理的对策建议,通过人大代表、政协委员在两会上提出建议、提案,共同推动解决公益保护问题,推动检察公益诉讼工作与地方立法、监督工作双赢多赢共赢。
在湖南娄底,该市检察院一份关于加强现制现售饮水机管理的诉前检察建议就最终转化成为代表建议。
2021年,娄底市检察院检察官发现主城区部分小区现制现售饮水机存在疏于管理、设备陈旧、滤芯滤料更换不及时、管理人员健康资质不符等问题,影响群众的饮水安全。该院启动行政公益诉讼立案程序,并向娄星区卫健局制发加强对中心城区现制现售饮水机管理的诉前检察建议。由于该类问题涉及卫健局、住建局、城管局等多个部门,卫健局在推动整改问题过程中难度较大,检察人员通过调查回访发现,类似问题仍然普遍存在。
为更好推动问题解决,同年12月6日,娄底市检察院就加强中心城区现制现售饮水机管理的诉前检察建议向娄底市人大常委会提出申请,最终被转化为娄底市六届人大一次会议代表建议。今年4月15日,娄底市人大常委会将该建议交由市卫健委主办,市住建局、城管局协办。目前,该类问题正在整改中。
试点推开成果逐渐显现
随着代表建议、政协提案与检察建议衔接转化机制试点逐步推开,各地检察机关在推动机制过程中,成果逐渐显现,人大监督、政协民主监督和检察监督的合力不断凝聚。
在浙江,双向衔接转化工作机制被写入地方立法。该省人大常委会通过《浙江省人民代表大会常务委员会关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》,明确要健全人大代表建议与公益诉讼检察建议的双向衔接转化工作机制。最高检第八检察厅二级高级检察官邱景辉认为,双向衔接转化工作机制写入地方立法,对于在公益诉讼检察等法律监督工作中践行全过程人民民主,使人大监督、民主监督、检察监督等各项监督更加规范、更加有力、更加有效,意义重大,有必要复制推广。
在黑龙江,鸡西市恒山区检察院主动与区人大、政协对接,制定双向衔接转化工作机制的实施方案,还与区人大、政协联合设立该市首家公益诉讼联络站,做好监督工作的衔接和转化。黑龙江省检察院农垦分院协同省农业农村厅,共同办理该省代表刘文义提出的《关于加强黑龙江农产品品牌保护机制的建议》,积极开展相关检察工作。
在湖南,常德市鼎城区人大常委会审议通过《关于建立代表建议与公益诉讼检察建议衔接转化工作机制的决议》,进一步细化和明确衔接转化机制的具体内容。
依托双向衔接转化机制,贺世国近期还有很多工作要做:围绕个人信息保护,构建国家层面的短信反诈联动机制,和提出建议的代表委员交流沟通;针对有代表提出的完善检察公益诉讼与行政执法、刑事司法衔接工作的建议,进一步征求意见……“这项工作的开展要循序渐进,通过个案办理推动社会治理更是一个长期的过程,需要持续发力,急不得。”
(记者韩兵李维郭树合通讯员刘荣松对本文亦有贡献)
