民事检察支持起诉制度的设立目的在于帮助弱势当事人实现其诉讼权利,并保障其实体上的权益,以实现公平正义。近年来,全国民事检察支持起诉案件数量呈逐年增长趋势,该项制度的价值日益凸显,这不仅是践行“以人民为中心”发展思想的具体体现,也是检察机关参与社会治理的重要方式。但是,由于该项制度规定过于原则,实践中仍然存在一些问题,亟待总结并找寻有针对性的解决对策。
从实践来看,当前民事检察支持起诉工作存在以下几方面困惑:
一是主体方面。民事诉讼法规定,“机关、社会团体、企业事业单位”是支持起诉的主体,但该规定对于检察机关的主体定位没有予以明确,亦没有关于支持起诉主体与被支持一方之间权利义务关系的规定。
二是范围方面。从法律规定来看,可将案件范围理解为“损害国家、集体或者个人民事权益”的案件,但是损害是否必须造成实质性损害,损害责任是否包括违约责任,各方仍存在不同认识。
三是程序方面。民事诉讼法对支持起诉作出的仅仅是原则性规定,最高人民检察院第六检察厅制定的《民事检察部门支持起诉工作指引》对检察机关内部办理支持起诉案件的操作流程作出了规定,但与法院审判程序的衔接还有待法检两部门进一步达成共识。
针对目前实践中存在的困惑,笔者建议从以下方面入手,多措并举进一步完善支持起诉制度:
第一,完善支持起诉原则。民事检察支持起诉原则需要贯穿于整个支持起诉的过程当中。一要充分尊重当事人的处分权。检察机关支持起诉的前提条件必须是存在符合规定的支持起诉事实,并且当事人确有将案件诉至法院的意愿。二要尊重法院独立行使审判权。检察机关作为行使国家公权力的机关,主体身份具有特殊性,但是在支持起诉中,检察机关发挥职能作用时,要尽量避免对法院的审理及判决产生干扰或不良影响。三要注重在争议当事人之间进行调处。检察机关支持起诉的本质在于解决纠纷,保护当事人利益、国家利益、社会公共利益,所以在支持起诉过程中应当将矛盾化解、促成和解理念贯穿始终。
第二,完善支持起诉主体定位。即明确检察机关在支持起诉过程中以何种身份履职。检察机关作为支持起诉主体,并非民事诉讼的当事人,因此应正确区分检察机关支持起诉中的主体定位与诉讼代理的区别,使检察机关始终在民事诉讼的前期、中期、后期承担支持者角色,避免主体定位不清晰。
第三,明确支持起诉案件范围。检察机关开展民事支持起诉工作时,不可避免地会对当事人实体权利义务产生影响,所以对检察机关的支持起诉需要给予一定的规制,对案件范围应作出明确的立法规定。从类型而言,建议主要包括两类:第一类是针对被侵权人为独立完成诉讼程序确实存在实际困难的弱势群体的案件;第二类是针对被侵权人人数众多,甚至部分被侵权人并不知道其权利受到侵害的案件,包括对人的身体健康或者财产造成损害且受害对象不特定的案件。
第四,完善支持方式。检察机关支持起诉应是起到辅助作用,而不是干预当事人的诉讼意愿,因此法律支持应当是最主要的方式。检察机关可以向有需求的当事人提供法律咨询、法律服务,在当事人确实因客观原因不能自行收集证据时,也可以帮助当事人收集、出示证据等。但检察机关在支持起诉过程中一般不应依职权主动替当事人收集证据。只有出现符合法律规定的特殊情形时,检察机关才可以在个案中调取相关证据或者对与案件有利害关系的人员采取调查措施等。同时,一些必要的对检察机关的限制原则仍应坚持:首先,检察机关是以支持起诉的辅助者身份参与到诉讼中,不能对当事人的请求“有求必应”,调查的范围应当仅限于当事人因为客观原因确实无法获取的证据;其次,即使相关证据由检察机关调查取得,但是如果该证据要成为法院判决的依据,仍然必须通过法院质证程序;再次,为了确保当事人的权益确实能够得以维护,检察机关应当将监督职能与支持起诉相结合,如果另一方当事人有能力履行却拒绝履行法院的生效判决,检察机关可以对执行情况进行监督。
第五,做好与检察公益诉讼的衔接。民事诉讼法、行政诉讼法对检察机关开展公益诉讼的范围进行了明确规定。检察机关开展公益诉讼针对的是损害国家利益、社会公共利益的案件。那么,出现损害国家利益、社会公共利益的案件时,是选择开展支持起诉还是公益诉讼?笔者认为,应更加注重系统思维,在充分发挥各项业务职能作用的同时选择最合适的路径,以最低成本实现最好的法治效果。一方面,应当首先查明是否有相关权利主体,如果有,应当由权利主体自行行使民事权利,检察机关可以以建议的方式予以提示,但不应直接作为权利主体向法院提起民事公益诉讼。实际上,现有法律也已明确规定,检察机关提起民事公益诉讼之前应当履行公告程序确定是否有适格主体。只有在相关主体行使诉讼权利存在困难或者能力不足的情况下,检察机关才可以给予支持起诉。另一方面,检察机关应当查明是否有相关主管部门,如果行政机关违法行使职权或者不作为,检察机关应当及时向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。支持起诉作为民事检察的延伸职能,面对损害“两益”的案件,应注重加强与公益诉讼检察部门的协作,形成工作合力,推动民事检察支持起诉工作不断发展完善。
(作者单位:浙江省金华市人民检察院)
