在新时代“四大检察”全面协调充分发展的背景下,最高检提出“实质性化解行政争议”的命题,实际上是行政检察顺应新时代发展的现实需求,也是回应社会转型期日益增长的行政诉求的迫切需要。当前,行政争议实质性化解工作取得了一些成效,但也还存在一些问题。检察机关提升行政争议实质性化解工作的质效,需要结合实践中发现的问题对化解机制和方法进行优化。
一、探索多样化化解方式,提升行政争议化解参与度
强化行政争议实质性化解工作,完善案源发现机制是关键。一是扩宽外部资源。与法院、监察部门、行政部门建立信息共享平台,实现案件线索的有效移送。在充分利用“两法衔接”平台发现行政违法案件信息、召开联席会议的基础上,加强行政执法与行政检察大数据衔接机制建设。二是强化内部协调。加强行政检察部门与控告申诉、刑事检察等部门的衔接交流与配合,深化内部监督信息双向移送机制,畅通案件线索移送渠道。三是加强上下联动。发挥基层院的工作优势,改善案件分布不均的情况。如上级院在化解具体案件过程中,可以联动基层院调查,形成上下合力,把行政争议化解在基层。
有观点提出,检察机关除了化解行政申诉案件的行政争议外,还可以积极探索化解其他三类案件的行政争议,分别为“潜在之诉、过期之诉、遗落之诉”。一是“潜在之诉”,即尚在行政复议阶段的行政争议,这类行政争议如果得不到有效化解,很可能会发展为行政诉讼;二是“过期之诉”,即法院以超过时效为由不予实体审理的行政争议;三是“遗落之诉”,即行政相对人虽然没有行使申请复议、起诉和申诉权利,但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议。检察机关可以通过多元纠纷化解协作机制,充分运用调查核实权查清事实,在自愿与合法的前提下定分止争,促使和解。同时,检察机关可以定期开展特定领域小专项工作,如人民群众关注度较高的食品药品、环境保护、土地征收等领域,集中获取社会各界对某类型的行政执法工作提出的意见。对于共性问题,检察机关可以制发改进工作类和社会治理类检察建议,促进诉源治理。
二、坚持融入式化解方式,掌握深层次的核心争议
检察机关实现行政争议实质性化解的评判标准,很大程度上取决于是否满足当事人的实际诉求、实现合法利益的主张。检察机关在积极听取当事人意见的基础上,要融入当事人的角色当中,设身处地体会其实质性诉求的由来。在行政诉讼监督实践中,当事人主要有三种表现:一是激进型,多次上访和申诉,对行政机关、司法部门存在负面情绪;二是片面型,局限于自身角度看待问题,难以接收其他信息来源;三是认知不足型,由于文化水平相对较低和法律知识欠缺,无法理解法律的相关规定。检察机关在了解当事人特点的基础上,要有针对性地进行前期疏导工作,才能更确切地掌握当事人的实质性诉求。面对激进型和片面型的当事人,首先要持认同的态度进行情绪疏导,充分听取其诉求,避免激发矛盾。对于认知不足型的当事人,要做好普法工作,耐心讲解与其有关的诉讼请求、诉讼程序等法律规定。在此过程中,要审慎辨析当事人的诉求是否具有正当性、合理性与合法性,引导当事人理性诉讼。检察机关不能为化解行政争议,超越法律框架去满足当事人不合法的行政诉求。
此外,检察机关要善于发现化解行政争议的突破口,查清案件的基本事实。办案人员要从行动上改变传统的“坐堂办案”模式,积极开展调查核实工作,夯实化解行政争议的事实基础。一是调查核实书面材料。在劳动社保类、土地征收类的行政检察监督案件中,还要调查行政机关作出具体行政行为所适用的政策性文件。检察机关只有厘清行政行为作出的依据,准确核实规范性文件的内容和适用逻辑才能定分止争。二是现场调查核实。检察机关要主动走出去向司法机关、行政机关和其他知情人调查案件情况和核实现场情况,尤其是影响案件定性的关键事实证据。检察机关要坚持书面审查与调查核实相结合,在查明行政争议事实的基础上促成行政争议实质性化解。
三、采取借力式化解方式,凝聚各方的优势力量
检察机关借助社会各方力量参与行政争议实质性化解工作,有助于查清行政争议所涉及的专业性问题。一是发挥行政机关的专业优势。如借助林业部门的专业技术人员界清林地与耕地的经纬度四至范围;借助土地管理部门法规政策人员厘清征地程序的手续;借助房管规划部门梳理经租房历史变迁政策。二是依靠基层组织的力量。“枫桥经验”的一个重要内涵就是依靠群众就地化解矛盾,多种手段结合参与基层社会治理。如与基层社区建立协作机制;争取与当事人联系密切的工作单位、居住地的居民委员会以及家属形成化解矛盾的合力,侧面引导当事人在法律框架内理性维权。
不仅如此,还要善于借助“两法衔接”平台等联动机制。加强与法院、公安机关和监察部门的协作沟通,畅通行政行为违法和公职人员违纪违法线索的双向移送和反馈机制。此外,还要充分发挥行政复议制度的作用,用好公开听证、司法救助等息诉制度,通过多种方式实现行政争议的有效化解。
(作者单位:广东省清远市人民检察院)
