《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)要求:“检察机关在履行法律监督职责过程中,发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”该规定为检察机关进行行政违法行为监督提供了政策依据,但目前对于这项工作仍无可供直接适用的规范性依据,需要检察机关在实践中进一步加大探索力度,为完善顶层设计提供参考。
笔者认为,检察机关对行政违法行为进行监督时应当恪守如下原则:一是有限监督原则。检察机关应当立足于检察权的监督属性,恪守司法谦抑性,避免过多挤压行政权的行使边界。应充分尊重行政机关作出的行政行为,不越权、不代位,亦不能过度对公民权利进行干预,代替当事人行使私权救济。二是协同监督原则。要在同级党委的领导下争取政府机关最大程度的支持,主动接受社会各界监督,定期向党委政法委、人大等专题汇报行政违法行为监督情况。完善与行政机关的沟通、协作机制,健全监检衔接机制,全方位形成监督合力。三是监督与支持并重原则。检察机关要积极主动听取行政机关的意见,在开展工作过程中要多沟通、善沟通,讲究监督智慧与交流技巧,与行政机关形成良性的互动关系。支持行政机关依法履职,通过行使监督职责帮助行政机关解决社会治理中遇到的法律难题。
实践是制度发展、创新之源。笔者认为,检察机关在实践中可从如下方面入手,进一步加强行政违法行为监督工作:
第一,依法拓展线索来源渠道。行政违法行为检察监督的线索主要来源于检察机关在履职过程中发现,对于“履职过程”应当作广义理解,比照公益诉讼线索来源渠道,主要应包括三个方面:一为检察机关自行发现;二为其他机关移送;三为社会公众举报。对于从这些渠道获取的线索,检察机关要加大研判力度,对其成案的可能性予以初步评估,从行政相对人权利救济、行政权与司法权的界限等角度分析是否能够开展监督。
第二,明确行政违法行为监督范畴。具体而言,一是以行政违法行为监督服务大局发展。要紧盯党中央、同级党委中心工作,以检察监督助力重大决策部署落地生根,以更实举措优化法治化营商环境,常态化开展税收管理、安全监管、市场准入等领域的行政违法行为监督。二是以行政违法行为监督践行为民司法。要加大对民生领域行政违法行为的监督力度,在生态环境、食药安全等领域持续发力,解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事。三是以行政违法行为监督参与社会治理。根据所在区域社会治理过程中存在的堵点、难点,有针对性地开展专项行动。
第三,创新行政违法行为监督方式。实践中,检察机关对行政违法行为的监督大多采用制发社会治理类检察建议的方式。社会治理类检察建议针对的是普遍性、倾向性违法问题,主要用于帮助行政机关完善机制、改进工作,从而杜绝类似违法情形的再次出现。从《意见》的规定来看,检察机关对行政违法行为予以监督的方式主要为检察建议,但其开放式立法模式为检察机关探索其他监督方式预留了空间。一方面,应当探索对规范性文件的附带审查。检察机关对规章以下规范性文件的合法性可以附带审查,如果该规范性文件与上位法发生冲突,则有权通过制发检察建议的方式要求相关行政机关启动修订程序。另一方面,探索行使检察异议权。检察异议目前仅停留在理论研究上,是检察机关向行政机关提出申请要求重新启动行政程序以纠正违法行政行为的权力。相较于检察建议而言,检察异议具有一定程度的强制性,即只要检察机关提出异议,则行政机关必然启动行政程序。但实践中如何界定合理限度,尚需慎重把握。
第四,加强配套机制建设。一要构建“案件化”全流程办理体系。要实现行政违法行为监督的精准化、规范化发展,就要对其加以诉讼化改造,比对诉讼监督模式构建全流程线索收集、受理立案、审查终结、提出建议等环节,并在检察业务应用系统中予以体现,做到文书法定、流程透明。二要畅通一体化工作机制。民事检察部门、公益诉讼检察部门若在履职过程中发现行政违法行为线索,要及时移送行政检察部门或行政检察办案组。三要加大沟通协商力度。要持续加强与行政机关、调处中心等机构的配合力度,充分利用社会组织在化解矛盾纠纷方面的便捷性,在线索发现、矛盾调处方面形成合力。四要加强队伍建设。要根据行政案件数量对检察人员实行动态管理,落实“专人专干”要求,确保行政违法行为监督人员到位。同时,要优化队伍结构,持续加强对行政检察专业知识的学习,提升专业化水平和综合素能。五要依托智慧检务提升监督质效。建立行政执法与行政检察衔接平台,利用云计算、人工智能等加大对行政机关执法情况的分析研判,及时收集线索,为行政违法行为监督插上科技的翅膀。
(作者单位:甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院)
