□积极推进检察法律监督与“大综合一体化”行政执法改革的对接和数据共享,在主动监督基础上强化大数据手段的运用,特别是把握检察数字化改革着眼于发现问题的特征,推动数字办案类案监督模型的迭代升级,着眼于刑事案件作为社会关系受损害最严重表现这一特点,发挥检察机关“啄木鸟”作用,实现“办一案、牵一串、治一片”的良好效果。
检察权是检察制度研究的逻辑起点。理论上对我国检察权属性一直有司法权、行政权和法律监督权之争。争议主要在于:检察权不仅具有审查逮捕、审查起诉等司法性明显的职能,也有主动监督的职能,两者关系该如何认识?特别是今年最高检工作报告贯穿“依法能动履职”主线,又该如何贯彻落实,更是当前一项迫切任务和重要课题。
笔者认为,理解检察权的属性和特点,要从历史沿革和时代发展对检察制度所提出的要求、所明确的定位、所强调应履行的职能中去深刻认识和把握。坚持检察权的司法性和监督性,是检察制度历史发展的选择。新中国的检察制度是在继承革命根据地的人民检察制度,并借鉴苏联法律监督理论和监督模式而构建起来的,而苏联的检察制度主要受欧洲大陆国家的影响而设立。从法国“国王代理人”的权限不断扩张到德国检察官的职能更强调对警察活动合法性的监督,检察制度的起源史说明,随着检察职能从刑事诉讼向民事、行政和公益诉讼领域的拓展,检察权的监督性进一步强化、内涵进一步丰富,监督性和司法性两者并行不悖。
在中国共产党成立100周年之际,党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》),其开篇即明确:“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分”,将检察机关定位为法律监督机关、司法机关,进一步强调了监督性与司法性。
着力解决新形势下监督属性较弱的短板问题
旗帜鲜明坚持检察权的司法性和监督性两种独立属性,不仅有利于厘清思想困惑,也有利于推进制度完善,解决新形势下监督属性较弱、监督能力不足等短板问题。
在被动受理环节也要强化主动监督,补齐自行补充侦查的短板。要清醒认识到,被动受理案件不能简单理解为“消极履职”,当案件进入到检察环节,即使是在强调客观公正立场的审查逮捕、审查起诉环节,也要转变重审查、轻侦查调查的惯性思维。发现证据瑕疵时,特别是在个别侦查人员补证不力的情况下,要通过自行补充侦查,来获取新的证据、弥补证据链的缺环,以实际行动证实监督内容的可行性,以求极致的精神力求实现司法办案最佳效果。
在主动监督环节要强化新类型监督,将对履职过程中发现的行政违法行为监督培育成检察监督新的增长点。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《意见》要求,检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正,意味着新时代检察机关的行政检察监督职能可以突破原有诉讼的范围,彰显了监督性的强化和职能扩充,故应成为检察机关强化主动监督新的增长点。因为,从学科和部门法的体系看,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三大诉讼法是基础,公益诉讼检察是对民事行政领域社会弱势群体、社会薄弱环节的救济性保护,是特殊保护。在行政公益诉讼可以直接对相关行政违法行为进行监督、且中央还提出“拓展公益诉讼案件范围”的情况下,作为其基础的行政检察开展对相应行政违法行为的监督,在应然层面并不存在法理障碍。因此,温州检察机关要主动依法履行对行政违法行为的监督职能,构建行政检察、公益诉讼检察对行政行为“一体两翼”监督的工作格局。
在监督刚性保障方面要发挥检察一体化作用、注重推进“三查融合”。依法充分行使法律赋予的侦查权和调查核实权,不断推进审查、调查、侦查“三查”融合,是浙江检察机关强化主动监督意识、提高主动监督能力的重要举措,也是发挥检察一体化作用、强化检察监督刚性的重要体现。应该看到,检察一体化的重要体现就是监督工作的一体化。在纵向监督一体化上,要坚持上下级检察院的领导与被领导关系这一定位,突出不同层级检察机关的跟进监督,尤其是上级检察院对一些重大案件的交办、提办、领办、督办;在横向监督一体化方面,要通过筛选有侦查技术、数字化等专业背景人才,组建开放式融合式办案团队,完善侦查调查线索移送机制,形成线索“移交—办理—反馈”闭环处置,综合运用多种监督手段同向发力、同频共振,形成监督合力。其中,要重点在检察侦查环节推进一体化建设,切实发挥侦查对监督的托底支撑作用,特别是要在强化司法工作人员相关职务犯罪侦查的基础上,积极研究探索机动侦查权中“国家工作人员利用职权实施犯罪”等要件的理解适用,厘清检察机关与公安机关管辖的界限和标准,通过侦查权行使,加大对行政违法行为背后问题的监督力度。
通过优化监督方式助力检察能动履职
在依法能动履职中,能动履职的基本前提是依法履职,依法履职的更高追求是能动履职。检察权监督属性的强化,必然要求监督履职方式的优化,也应成为贯彻能动履职新理念的内在要求。
要秉持检察监督促社会治理的目标导向,以此优化监督方式、助力能动履职。张军检察长多次提出“以‘我管’促‘都管’”。进入新时代,人民群众对美好生活的更高需求,经济社会高质量发展的更高要求,要求检察机关努力把工作往前推进一步,往深做实一分,引领法治、促进治理。强化检察权监督属性、优化检察监督方式、助力能动履职,就是要围绕中心、服务大局,就是要提高发现问题的敏锐性,从案件办理中发现社会管理漏洞和机制制度疏漏,以加强诉源治理、促进社会治理。
要拓宽数字办案促类案监督的方法路径,以此优化监督方式、助力能动履职。进入数字化时代,浙江检察机关以数字检察牵引类案监督,努力实现“一子落而满盘活”的撬动监督作用。作为身处其中的温州检察机关,要积极推进检察法律监督与“大综合一体化”行政执法改革的对接和数据共享,在主动监督基础上强化大数据手段的运用,特别是把握检察数字化改革着眼于发现问题的特征,推动数字办案类案监督模型的迭代升级,着眼于刑事案件作为社会关系受损害最严重表现这一特点,发挥检察机关“啄木鸟”作用,实现“办一案、牵一串、治一片”的良好效果。
要发挥绩效管理对检察质效的科学引导作用,以此优化监督方式、助力能动履职。我们将贯彻最高检关于向科学管理要检察生产力的要求,按照浙江省院部署,充分运用评价激励手段,促进检察人员自觉、能动、创新履职。其中,对于被动受理环节的检察工作,不作数量高低的评价,而是突出办案质效的要求;对于主动监督环节的检察工作,充分认识唯数量不行、没有数量也不行的道理,防止检察官在没有压力、没有后道工序监督情况下的消极履职。重点要通过引入亮晒评价、反馈评价模式,通过开展典型案(事)例评比等载体形式,引导检察官力求办案“三个效果”的有机统一,提高服务大局精准度、人民群众满意度、被监督单位认同度、检察成果辨识度,推动检察办案更好促进社会治理。
(作者为浙江省温州市人民检察院党组书记、检察长)
