□依法能动履职的关键在于“能动”,要求检察机关依照法律规定,发挥主观能动性,创造性地履行法律监督职能。
□在依法能动履职的公益诉讼中,检察机关创设了很多独具特色的法律监督方法,能够更好地实现公益监督职能。例如,磋商制度,即对相关公益损害案件线索,积极与行政机关沟通,促进主动履职。对于通过磋商、协调方法还不能解决的,则采用检察建议的方式,建议有关机关改进,保护好国家利益和公共利益。
今年两会,最高人民检察院工作报告的主线是依法能动履职。依法能动履职全面概括了全国检察机关依照法律规定,发挥检察机关主观能动性,能动地依法履行法律监督职责,助推国家法治发展的生动实践和丰硕成果。特别是在公益诉讼法律监督方面,检察机关依法能动履职,当好公共利益代表,更好地维护了公共利益。最高检工作报告显示:让公益诉讼更实保护公益。立案办理公益诉讼16.9万件,其中民事公益诉讼2万件、行政公益诉讼14.9万件,比2018年分别上升50%、3.6倍和37.3%。最高人民检察院、省级检察院落实全国人大常委会要求,直接办理跨地域、影响性案件110件。以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态,梯次以磋商、诉前检察建议促进源头治理,绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题。对检察建议不能落实的,提起诉讼1.1万件,99.8%获裁判支持,成为法治样本。
检察机关当好公益代表进行公益诉讼的探索与实践
检察机关作为国家法律监督机关,是维护法治的法律监督者。就诉讼监督而言,除了对刑事诉讼的监督职能之外,还具有在民事诉讼领域和行政诉讼领域的法律监督职能。在改革开放初期,全国检察机关重建时,虽然确立了检察机关是国家的法律监督机关,但没有赋予检察机关更多的法律监督职能,主要集中在刑事诉讼监督上。后来,在修订民事诉讼法和制定行政诉讼法中,确定了检察机关对民事审判活动和行政诉讼的法律监督权,不过局限于事后监督,即在判决、裁定发生法律效力之后,检察机关认为确有错误的,可以提出抗诉,提起再审程序,实现监督目的。
但是,适应新形势发展要求,需要不断丰富法律监督职能。2014年党的十八届四中全会召开,会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)。《决定》提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。十二届全国人大常委会第十五次会议决定授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。2015年7月2日,最高检发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》。在此背景下,检察机关进一步探索,作为公共利益代表,对在履行职责中发现的损害国家利益和公共利益的案件,向有关责任主体发出检察建议或者向法院提起公益诉讼,维护国家利益和公共利益。
2017年,立法机关对民事诉讼法、行政诉讼法等法律进行修改,规定检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护以及国有土地使用权出让等四个领域,可以提起公益诉讼,由此开始了检察机关公益诉讼法律监督的新历程。检察机关公益诉讼法律监督得到法律的认可,并且不断发展。2018年以后,立法机关在制定和修改相关法律中,进一步扩大公益诉讼法律监督领域,规定在英雄烈士权益保护、未成年人保护、军人荣誉名誉权益保障、安全生产以及个人信息保护等五个领域,检察机关可以提起公益诉讼。正是由于公益诉讼立法的不断推进,检察机关提起公益诉讼案件数量迅速增长。全国检察机关2018年立案办理11.3万件、2019年办理12.7万件、2020年办理15.1万件、2021年办理16.9万件,得到了各方的信赖和支持。相信在全面依法治国深入推进的大背景下,法律会对检察机关赋予更多的公益诉讼法律监督权,检察机关通过依法能动履职,会在公益诉讼法律监督中作出更大的贡献,更好维护国家利益和社会公共利益,推进国家的法治事业不断发展。
检察机关在公益诉讼法律监督中能动履职的理论基础
检察机关在公益诉讼法律监督中能动履职具有坚实的理论基础。
第一,检察机关的性质决定检察机关具有公益诉讼法律监督的权力。依照宪法的定位,检察机关担负着法律实施监督职能。检察机关依法行使对刑事案件的批捕、审查起诉,以及对看守所、监狱等场所执法活动的监督,是对刑事法律执行的法律监督。除此之外,检察机关对民事、行政领域中侵害公共利益和国家利益的违法行为的监督,也是重要的法律监督工作,是由检察机关作为法律监督机关的性质决定的。检察机关公益诉讼法律监督能动履职的基础,正是基于检察机关是国家法律监督机关的宪法定位。
第二,检察机关公益代表的地位决定其有权进行公益诉讼法律监督。检察机关作为法律监督机关的性质决定其可以作为公共利益的代表者。检察机关代表国家利益,是国家利益的代表者,不仅在刑事诉讼中代表国家提起诉讼、参加诉讼、监督诉讼,而且在民法领域和行政法领域也是国家公益代表人,当国家利益和公共利益受到损害时,可以代表国家和公益进行公益诉讼,通过公益诉讼法律监督,维护好国家利益和公共利益。
第三,检察机关的法律监督方式决定其应当依法能动履职。在检察机关所有的法律监督工作中,有的是被动履职,例如,审查批捕,侦查机关向检察机关提请批捕,检察机关才能决定是否批捕。但是,检察机关更多的法律监督工作并不是被动开展,而须主动进行、能动履职。在刑事诉讼领域如此,例如,对刑事侦查、刑事审判、刑罚执行的监督就不是被动监督而须主动监督,需要能动履职。在民事领域和行政领域的法律监督都须主动监督,发挥检察机关的主观能动作用,主动发现民事违法行为和行政违法行为,不仅对发生法律效力的民事、行政判决裁定进行事后监督,而且对侵害国家利益、公共利益的违法行为,依照法律监督职权,主动发现、主动调查、主动提起公益诉讼,才能维护好国家利益和公共利益,推动国家的进步和发展。
正是基于此,检察机关应当通过一系列的法律监督措施,依照法律规定能动履职,充分履行法律监督职责。
全面维护公益需要采取多种方式依法能动履职
依法能动履职,维护好公共利益,为检察机关依法履行法律监督职责提供了更广阔的领域。各级检察机关应当总结经验,通过各种不同方法,自觉、主动地履行好维护公共利益的职责。
一是提高认识,全面发挥能动履职的积极性。依法能动履职的关键在于“能动”,要求检察机关依照法律规定,发挥自己的主观能动性,创造性地履行法律监督职能。由于检察机关开展公益诉讼法律监督刚开始全面展开,经验不足,有的检察人员对此有畏难情绪,不会办、不敢办、不愿办公益诉讼案件的思想障碍还是存在的。对此,应当贯彻最高检提出的双赢多赢共赢办案理念,坚持依法能动履职,实现公益诉讼法律监督职能。在我国,各级各类机关的分工不同,但是根本目标一致,都是为了维护国家和人民的根本利益。提起维护国家利益和社会公共利益的公益诉讼,检察机关与行政机关的职责并无冲突,即使对行政机关的违法行为提起公益诉讼,也是助力依法行政,纠正行政违法行为损害国家利益、公共利益的问题。因此,行政机关、司法机关应当携手解决公益损害,保护好人民的根本利益。检察机关只有提高认识,才能增强依法能动履职、保护好公共利益的积极性。
二是通过诉前实现维护公益目的,保持公益监督的最佳状态。在依法能动履职的公益诉讼中,检察机关创设了很多独具特色的法律监督方法,能够更好地实现公益监督职能。例如,磋商制度,即对相关公益损害案件线索,积极与行政机关沟通,促进主动履职。又如,对应当制发检察建议的,也可以通过圆桌会议等形式接续协调,促进落实,使更多的问题能够通过这些方式得到解决,以最小的司法投入获得最佳的社会治理效果。对于通过磋商、协调方法还不能解决的,则采用检察建议的方式,建议有关机关改进,保护好国家利益和公共利益。实践证明,这些方法卓有成效,应当继续坚持,还可以继续创新。
三是勇于开展公益诉讼起诉,保护好公共利益。提起公益诉讼,是检察机关依法能动履职的最重要手段,也是纠正民事违法行为、行政违法行为的主要监督方法。对那些提出检察建议未能得到落实、必须提起公益诉讼,以及违反法律损害公共利益的违法行为,应当勇于起诉,通过公益诉讼,纠正违法,保护公共利益。对起诉的公益诉讼案件,要努力办成法治教育样本,办理一案、警示一片,扩大社会教育面。同样,对于公益诉讼案件的审判活动也要开展监督,对确有错误的公益诉讼案件判决裁定,要敢于抗诉,纠正违法。
四是不断进行探索,进一步扩展依法能动履职的范围。通过公益诉讼实现法律监督职能,应当是全方位的。通过近年来的探索和实践,我国有关公益诉讼的立法范围不断扩展,将更多领域公益诉讼的监督职责赋予检察机关。目前的公益诉讼监督范围是“4+5”,将来的公益诉讼监督范围必将进一步扩大。这是国家法治建设发展的需要、保护人民的根本利益的需要。在这方面,检察机关能动履职就不仅是依照现行法律规定进行公益诉讼法律监督,更要在实践中积极探索,不断总结经验,不断发现实现依法能动履职的新领域,为立法机关提供立法建议。从实际情况看,2017年立法机关通过制定和修改法律,规定了检察机关四项公益诉讼法律监督权,2018年以来立法机关通过立法,又增加了五项公益诉讼法律监督权。可见,检察机关通过公益诉讼实现全面的公益诉讼法律监督职能的范围一定会越来越宽,检察机关公益诉讼一定会大有作为。笔者认为,维护公益的检察机关公益诉讼职能,是其履行职责的基本方法,其监督范围应当扩展到公益诉讼的全部领域。将来在有关检察院组织法或者相关诉讼法修改中,应当规定凡属于侵害公共利益的违法行为,检察机关都有权提起公益诉讼,保护好公共利益,保护好广大人民群众的根本利益。因此,检察机关开展的公益诉讼有益探索,可以有效促进立法进步,推动国家法治的进步和发展。
(作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心教授)
