要点提读
◎检察机关可以利用法律专业优势,客观中立地参与行政机关和赔偿义务人的赔偿磋商,对损害事实和损害结果、污染行为与损害结果之间因果关系、赔偿责任承担方式等提供法律意见,确保双方达成的赔偿协议具有司法权威性和公信力。
◎检察机关需要适时开展实地走访调查,监督被损害的生态环境是否得到有效救济,赔偿义务人是否全面履行了磋商或者判决确定的义务。如果赔偿义务人没有按照磋商达成的协议履行义务时,检察机关应当依法开展执行监督。
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度都是我国保护治理生态环境的制度保障,但由于二者侧重点不同,在程序方面的衔接存在一些问题。对此,笔者认为,应加强检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之间的衔接,让二者形成合力,更好地实现对生态环境保护和环境污染的有效治理。
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接的必要性
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度都是为了保护生态环境,维护社会公共利益。本文探讨的检察公益诉讼主要是指民事公益诉讼,其侧重于通过司法手段让损害生态环境的民事主体承担停止侵害、恢复原状等侵权责任;而生态环境损害赔偿制度主要是注重环境治理工作,通过赔偿获取的资金对被污染的环境进行有效治理,使环境能够得到恢复。二者在制度性质、诉讼主体、制度运行、管辖法院等方面都有不同,且分别规定于不同的部门法律规范中,加之二者之间的协调机制存在欠缺,导致两者各自为战,并没有形成制度合力。
通过检察公益诉讼制度与环境损害赔偿制度之间的有效衔接,可以使污染防治和环境修复有机结合,达到保护环境的效果。检察机关作为法律监督机关和社会公共利益的代言人,要充分发挥其在环境保护和污染治理中的主动性,推动检察公益诉讼制度与环境损害赔偿制度有效衔接,为公益保驾护航。
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接存在的问题
一是线索移送的问题。部分检察机关未与当地生态环境、自然资源等行政机关建立常态化、制度化的线索双向移送机制,导致各自都对对方办理的案件信息掌握不及时、不全面,影响了检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之间的衔接和转换。
二是诉讼顺位的问题。由于行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼时,不需要向检察机关进行通报,因此针对同一生态损害行为,检察机关和行政机关可能同时在调查,且均对其提起诉讼,此时诉讼顺位问题成为司法实践当中的难点。
三是磋商程序得不到保障的问题。磋商程序相较于诉讼程序具有及时性、高效性的优势,有利于尽早实现环境民事公益诉讼的诉讼请求,但是实践中存在磋商结果不能有效救济被损害的生态环境、磋商结果不够公正合法以及磋商结果没有得到全面执行的情形,导致磋商程序被忽视,磋商程序得不到应有保障。
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接路径
(一)明确诉讼顺位
对同一损害生态环境的行为,可以分别提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼。当法院同时受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件时,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就未被涵盖的诉讼请求对民事公益诉讼案件依法作出裁判。这在一定程度上明晰了检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的关系。具体而言,要注意以下几点:
首先,明确交流磋商优先。交流磋商优先是指,环保部门、农业农村局、国土局等行政机关与赔偿义务人之间的沟通交流,优先于司法诉讼工作。行政机关与赔偿义务人通过协商,确定赔偿的具体金额及其他需要履行的义务,达成生态环境损害赔偿协议。这对及时修复生态环境、节约司法资源具有重要意义。因此在办理生态环境污染的案件时,要优先适用生态环境损害赔偿磋商,如磋商不成,再通过司法程序解决。
其次,确定生态环境损害赔偿诉讼第一顺位。生态环境损害赔偿诉讼是相关行政机关维护社会公共利益的本职工作,是其履行法定义务的体现。行政机关优先提起生态环境损害赔偿诉讼,一方面可以弥补其行政权上的缺陷,使得行政机关的公共管理职能发挥更大作用;另一方面是行政机关集权利和权力于一身特征的充分体现,即行政机关的行政权具有优先性,司法权存在被动性和滞后性。行政机关被赋权提起生态环境损害赔偿诉讼后,有利于其执法权和管理权的运用和衔接,更好地解决污染环境案件中的专业性问题。因此,由相关行政机关提出生态环境损害赔偿诉讼应为第一顺位。
再次,检察公益诉讼发挥补充功效。检察民事公益诉讼设置有诉前程序,即经过公告程序后,没有法律规定的机关和有关组织提起诉讼或者经过公告仍无人向法院起诉时,检察机关才能向法院提起环境公益诉讼。检察机关通过督促起诉、检察建议、提起诉讼等方式发挥法律监督职能,与各类主体衔接配合,起到补充完善作用。
(二)加强协调配合
首先,建立线索双向移送机制。从线索发现方面来讲,检察机关是在履行职责过程中发现检察环境公益诉讼案件线索,主要包括查办刑事犯罪案件、开展专项监督活动、受理控告举报、关注两法衔接平台,线索发现具有较大偶然性。检察机关可与生态环境、自然资源等行政机关积极建立常态化、制度化的线索双向移送机制。行政机关将不能提起生态环境损害赔偿诉讼的案件作为公益诉讼案件线索移送给检察机关,支持检察机关开展相关公益诉讼工作。检察机关也可将在履行职责中发现的相关破坏生态环境线索通报给行政机关,由行政机关评估判定能否提起生态损害赔偿诉讼。
其次,加强个案中的协作配合。在具体案件办理的过程中,加强沟通协调,完善证据收集与共享制度。检察机关具有法定的调查取证权,可以将搜集到的证据移送行政机关,为行政机关开展磋商、提起生态环境损害赔偿诉讼提供支持。而行政机关能够获取第一手资料,在第一时间得到翔实的信息,可以通过共享信息支持检察公益诉讼。双方在个案中互相提供信息、证据,对于磋商、诉讼的成功有很大帮助。
最后,检察机关支持生态环境损害赔偿制度。检察机关可以作为生态环境损害赔偿制度的支持者、配合者,利用法律专业优势,客观中立地参与行政机关和赔偿义务人的赔偿磋商,对损害事实和损害结果、污染行为与损害结果之间因果关系、赔偿责任承担方式等提供法律意见,确保双方达成的赔偿协议具有司法权威性和公信力。如磋商不成,行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼时,检察机关亦可以对行政机关的起诉进行支持。
(三)发挥检察机关的监督职能
首先,监督行政机关是否依法履职。生态环境和资源保护本就属于公益诉讼法定领域,对于行政机关是否依法履职具有法定的监督职责,包括行政机关是否及时启动磋商程序、是否依法对损害事实进行了调查、磋商结果是否明显不当、赔偿款项管理是否到位等等。检察机关可以利用检察建议、提起行政公益诉讼、与监委对接等多种方式,监督行政机关,保护公共利益。
其次,监督判决和磋商结果是否公正合法。生态环境损害修复涉及社会民众的切实利益,磋商和判决结果是否公正直接影响到制度运行效果。由于磋商的对象是环境公共利益,行政机关代表公权力一方,为避免出现牺牲公共利益而进行权钱交易的风险点,就必须进行监督。在磋商协议或者判决结果内容本身违反法律强制性规定或损害国家利益、公众利益时,检察机关应当通过检察建议等形式提出纠正意见。
最后,监督赔偿义务人是否将职责履行到位。检察机关作为法律监督机关,不仅仅是对磋商的过程进行监督,更要对判决、磋商的结果是否履行到位进行监督,检察机关需要适时开展实地走访调查,监督被损害的生态环境是否得到有效救济,赔偿义务人是否全面履行了磋商或者判决确定的义务。如果赔偿义务人没有按照磋商达成的协议履行义务时,检察机关应当依法开展执行监督。
(作者单位:湖北省恩施土家族苗族自治州人民检察院)
