□对检察人员进行考核,是检察机关贯彻落实党中央要求的实际行动,也是检察机关根据人力资源的特点对检察人员进行科学管理的重要措施。
□推进检察人员考核,各级检察院领导特别是一把手是关键。只要一把手认真落实要求,真正将考核作为检察科学管理的重要抓手,思想重视、敢于担当、扭住不放、一抓到底,就能解决遇到的困难和问题,取得明显成效。
2020年5月,最高人民检察院在之前公务员考核的基础上,在全国部署推开检察官业绩考评。在推进检察官业绩考评中,又逐步深化、完善为“全员、全面、全时”的检察人员考核。因此,从公务员考核到检察官业绩考评,再到检察人员考核,这三者既一脉相承,又不断优化完善。对检察人员进行考核,是检察机关贯彻落实党中央要求的实际行动,也是检察机关根据人力资源的特点对检察人员进行科学管理的重要措施。正像张军检察长所说:“检察科学管理最直接最有效的方式就是检察人员业绩考评。”它对于激发检察人员提高素质能力,促进检察工作高质量发展,具有重要意义。
检察人员考核的成效
2021年上半年,最高检咨询委员根据最高检党组的部署,围绕“检察工作高质量发展”这一主题分组调研。笔者所在的组围绕“进一步落实与完善检察官业绩考评工作机制”这个题目,到上海、新疆作了调研。从调查情况看,检察官业绩考核的时间虽然不长,但“风向标”“指挥棒”作用已经得到发挥,并取得了较为明显的成效。
一是促进了中央精神和最高检部署落地见效。通过设置相关考核指标,做到中央、最高检要求什么,就突出考核什么,就能较好地推动上级的指示、部署落到实处。例如,党中央提出经济社会高质量发展,最高检要求以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展。据此,最高检突出了对案件质量和效果的考核,使得一些地方在以往工作中长期存在的重数量、轻质量和效果的情况有了明显改变。
二是激发了干部履职尽责的积极性,争先恐后、你追我赶的氛围开始形成。考核机制使所有干部都进入竞赛场,谁先谁后一目了然,促使大家争着发挥潜能、抑制惰性,恪尽职守,干好工作。
三是增强了干部提升素质能力的紧迫感和自觉性。考核成绩的高低,其根源在于干部素质能力的高低强弱。在考核机制的鞭策下,不少人有了本领恐慌感,提升素质能力的紧迫感、自觉性明显增强,认真学习、自觉充电的多了;在职务竞争中有自知之明、选择急流勇退、主动让贤的也有了;还有部分检察官退出了员额。
四是优化了检察管理。考核作为一种机制性的管理方式,具有普遍、稳定、持久、可预期的优点。考核为评优评奖、干部选拔任用提供了一个看得见、摸得着的依据,也为专业化团队建设和检察官员额优化配置提供了科学依据。
五是促进了检察辅助人员和司法行政人员的考核。在检察人员考核的带动下,很多地方根据最高检关于“全员、全面、全时”考核的要求,在过去公务员考核的基础上,完善了对检察辅助人员和司法行政人员的考核,从而使全体检察人员干事创业的积极性都有了进一步提高。
事实证明,最高检通过抓检察官考核,带动其他人员考核,以促进检察人员高素质、检察工作高质量发展的决策,是完全正确的。
存在的问题与不足
思想认识不到位。一些同志包括少数领导干部对考核的思想认识不到位。有的领导干部有被动应付思想;有的担心考核会增加矛盾;有的认为考核太复杂;有的误认手段为目的,认为为了评出几个优秀、让部分人多得点奖金而增加工作量没有必要。
工作落实不平衡。存在基层检察院考核工作开展得较好,市级、省级检察院考核相对薄弱;普通检察官的考核搞得较好,担任领导职务特别是院领导的检察人员考核相对薄弱;检察官的考核搞得较好,检察辅助人员、司法行政人员考核相对薄弱的情况。
某些考核办法不够科学。在指标设置方面,有的检察院对公务员考核融合不够。例如“德”“廉”的评价,最高检已经明确,可以单独设置指标,但有的地方对此还有疑虑,单纯地就办案考核办案。在计分规则方面,有的检察院监督类业务未突出效果导向。有些地方仍有片面规定数量指标、片面追求案件数量的情况。在权重系数方面,有些地方不同业务门类的岗位系数,案件权重系数不够合理,等等。
一些地方考核结果运用力度不够大。一是绩效奖金分配未真正拉开差距。“平均主义”现象在不少地方一定程度存在。二是评优奖励时对考核结果运用的程度不一。有的院“优秀”等次数量完全根据考核结果确定,有的检察院仍将“优秀”名额按人数分配到各部门,导致有的部门整体业绩再差也能分配到“优秀”名额。三是员额退出还未压实,真正因考核不合格而退出员额的还是少数。四是考核结果在提拔任用、等级晋升、调整交流中的运用还不够。
考核系统还不够完善。一是数据抓取准确率不够高。考核时涉及全国检察业务应用系统1.0、1.5、2.0三个版本,需要在工作网、专网等多个电脑中来回切换,比较繁琐,还容易出现数据抓取不到、数据遗漏等情况,一定程度上影响结果的准确性。二是结果生成及时性不够。三是本地适配度还需磨合。有些地方虽然选定了最高检推荐的考核系统,但本地化适配、调整还有一个过程,二次开发还需要一定时间和成本。
推进、优化检察人员考核的建议
检察人员考核既然决策完全正确,并已取得比较明显的成效,就应深入推进,不断完善。同时,还要按照“全员、全面、全时”的要求,进一步推进和优化检察人员考核工作。具体有六点建议。
进一步统一思想,凝聚共识。一方面,要坚持以思想政治工作为统领,使广大检察人员明确考核是使自己的素质能力跟上时代步伐、促进检察工作高质量发展的重要措施,克服各种模糊认识,将考核由“要我搞”转变为“我要搞”。统一思想最重要的是统一“关键少数”的思想,特别是一把手要态度坚决,担当作为。另一方面,要把统一思想与解决考核中存在的突出问题紧密地结合起来,通过完善考核办法、提升系统智能化水平,有些不同认识就会消除。因此,建议各地找准本地存在的突出问题,对症下药。
进一步实现业绩考核和公务员考核融合。业绩考核当前更多侧重于“案”,但如何更好地促进检察人员提高素质,建议还要关注“人”。要在考核内容上从以工作实绩为重点,逐步延伸至对德、能、勤、绩、廉的全面细化评价。同时,通过考核的“人”“案”结合,促进“定量考核”与“定性考核”的有机结合。要根据最高检《检察人员考核工作指引》,落实“全员、全面、全时”的要求,实现从“检察官业绩考评”到“检察人员考核”的“提档升级”。
进一步完善考核机制和办法。要针对考核存在的问题,在“科学、合理”上下功夫。一要完善考核指标、权重和分值设置,及时根据上级的新精神和考核机制运行中反映出的问题加以动态调整。同时,要在统一核心指标的前提下强调因地、因院制宜,积极构建具有本地、本院特色的考核体系。二要完善监督类业务计分办法。比如,上海对监督类业务坚持结果导向,只有落地见效的才能得分,有效杜绝了片面追求监督数量如凑数监督、拆分监督、“勾兑监督”、乱抗诉、滥发纠正违法通知书和检察建议等情况,应当推广。三要完善不同业务横向比较的方法。目前各地主要有两种比较方法:一种是“同业比较法”,让同种业务(即条线)在一定范围内进行比较。另一种是“折分法”,即对不同业务门类的案件通过折分,计算出每位检察官的得分,然后进行比较。调研中,有人认为,“同业比较法”比较合理,“折分法”不同认识比较多。笔者认为,对于人数较多、业务分工比较清楚的大院,一般可以采取“同业比较法”;对于人数较少、业务分工难以分清的小院,“折分法”也不失为一种可行的方法(当然,“折分”的系数要尽可能合理);对于介于大院和小院之间,业务分工基本清楚,但有时需要相互调剂、交办案件的院,可以把两种方法结合起来。2021年6月,最高检下发了“第一批检察人员业绩考评范例”,主题就是聚焦“小院考评”工作,各地可以借鉴。
进一步加强领导和指导,分层分类推动考核落实。推进检察人员考核,各级检察院领导特别是一把手是关键。只要一把手认真落实要求,真正将考核作为检察科学管理的重要抓手,思想重视、敢于担当、扭住不放、一抓到底,就能解决遇到的困难和问题,取得明显成效。班子其他成员要抓好分管部门、条线的考核工作。政工部门要始终关注考核工作的运行,及时发现苗头性倾向性问题,进行督导。案管部门要防止和克服考核体系设置一劳永逸的思想,既要敏锐把握中央和最高检对检察工作的新要求,在贯彻上级精神中“先行一步”,及时把党中央和最高检的新要求纳入考核,又要及时了解基层反映和考核指标体系中的问题,协助党组调整好指标体系。其他部门既是考核的主体,又是考核的对象,都要参与做好有关工作。同时,上级检察院要加强对考核工作的领导和具体指导。当前,要重点抓好以下方面的领导和指导:
一是既要完善基层普通检察官的考核,又要力推院领导和上级院检察官的考核。一方面,要通过考核引导院领导办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件,对办理“凑数案”“简单案”“挂名案”的予以负面评价;另一方面,要研究总结院领导监督管理工作、上级院检察官指导工作的考核方法。各地都有对院领导和上级院检察官的考核办法,需要通过总结比较,逐步提出相对统一的办法。
二是既要完善检察官考核,又要开展检察辅助人员、司法行政人员考核。对检察官助理的考核,要根据其辅助办案的定位,赋予其所辅助的检察官较大的建议权。调研中笔者了解到,上海市杨浦区检察院检察官助理得分由其所在办案团队的检察官确定。该做法值得重视和研究。2021年9月,最高检连续印发了“司法行政人员业绩考评范例”和“检察辅助人员业绩考评范例”,详细介绍了两类人员考核的方式方法,各地可以学习借鉴。
三是既要抓好检察人员个人考核,也要同步推进部门考核、条线考核、院考核。中组部明确提出,要把组织绩效和个人绩效衔接起来。最高检《检察机关案件质量主要评价指标》确立了以“案-件比”为核心的案件质量主要评价指标体系,在宏观上构建了组织绩效评价的主要框架,为准确判断一个院、一项业务的工作品质提供了遵循。最高检《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》以案件质量主要评价指标的主体框架为基础,在微观上细化了个人绩效的具体内容。两者逻辑一致、内核相承,有效实现了组织绩效与个人绩效的有效衔接。因此,在推进个人考核的同时,要同步抓好部门、条线和院考核,实现个人、部门和全院工作目标有机统一、工作力量有序联动、整体工作有效开展。
四是既要加强先进地区的经验总结,又要加强对滞后地区的督促指导。建议最高检和各省级检察院都对考核工作情况进行一次回顾,然后采取“抓两头、带中间”的方法,推动考核工作全面提高。对考核工作做得好的,要总结推广经验;对工作滞后的,要加强督促指导;对借鉴外省考核系统但尚未完成本地化适配的,要抓紧适配到位、上线运行,并在实践中不断完善。
进一步重视考核结果运用,强化奖优罚劣导向。一要拉开绩效奖金分配差距,杜绝“平均主义”。二要结合考核结果合理确定各部门“优秀”等次名额,防止不顾考核结果按人数分配。三要结合考核做实检察官员额退出工作。对此,态度要坚决,方法要人性化。如上海建立“事先督促提醒告知机制”,对考核可能不合格的,及时提醒,并给予专题调训、岗位带教和一定的整改期。整改未达要求的,坚决退出员额。四要把考核结果作为选拔任用的重要依据,提高考核结果的运用度。还要根据考核结果发现检察官的长项与短板,合理调配检力资源。五要及时公布考核结果,让干部及时了解自身业绩情况、存在的问题和所处位置,及时查漏补缺、改进工作。
进一步完善考核系统,提高智能化水平。一要优化数据自动抓取功能,提高考核项目自动抓取覆盖率和准确率,使系统不仅能用,更要好用。二要提升系统便捷度、友好度。在考核系统成熟定型的基础上,逐步“做减法”,减少不必要的功能,使之更加简洁、明了。三要加强对考核结果的智能分析,对检察官办案质效的长项、短板精准“画像”,这既利于检察官本人查漏补缺,也便于领导分析研判,合理使用检力资源。四是建议最高检统筹推进全国检察业务应用系统2.0建设,尽快将业务系统和考核系统统一到同一网络平台,避免在多个系统间来回操作所带来的繁琐和疏漏。
(作者为最高检咨询委员会主任、原党组成员、副检察长。本文详见《人民检察》2021年第23期,系作者于2021年10月27日在最高检举行的领导干部业务讲座上的授课内容,刊发时有修改。)
