原标题：挖掘制度潜力,提升民事检察监督质效
□民事检察监督不仅需要在办案过程中自外向内将社会化因素导入进来,而且需要在办案结束后自内向外将社会化建议传输出去,使民事检察监督真正做到从社会中来,到社会中去。
□就民事检察监督而言,除了在民事诉讼法中就其外部性程序详加规定外,建议单独制定人民检察院监督法,对诸如依法监督、客观中立监督、诚信监督、及时监督等原则,检察官办案责任制等诸多监督原则、监督制度和监督程序加以规定。
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)指出,“进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。《意见》的发布为检察监督制度的强化与完善提供了前所未有的历史性契机。2021年2月9日,最高检通过了修改后的《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《监督规则》)。《监督规则》以及以此为中心的一批司法解释、规范性文件和相应的指导性案例等,为民事检察监督的顺利开展提供了必要的基本规范性准备,具有理念新、规则全、范围广、标准严等特点。然而,必须看到的是,当前民事检察监督面临的困难与挑战还存在,需要检察机关通力应对、有力破解、全力以赴。
强化理念更新,更好实现民事检察监督的制度初心。新时代的民事检察监督与1982年民事诉讼法试行期间的民事检察监督相比有很大区别,即便和1991年民事诉讼法正式颁行时期的民事检察监督相比,也有诸多新特点,如今的民事检察监督在理念上更加具有现代性,具体表现在检察机关目前所奉行的“双赢多赢共赢”这六字箴言之中。“双赢多赢共赢”理念的精髓在于司法合作,检察机关与其他司法机关通力合作,共同维护司法权威、实现司法公正。需要认识到的是,“双赢多赢共赢”主要是指监督的行为方式。民事检察监督要更具有辩证灵活的监督思维,要善于从多个角度审视监督事项,该坚持原则的要寸步不让,该体现灵活的要善变机动。依法监督不仅使个案得以实现个别正义,而且通过个案也确保普遍正义的实现;不仅让被监督者得到法治的教益,也要让全社会公众感受到法治的真谛,监督者也由此增强监督的信心、监督的力量。我国的法治建设水平必须在一个个个案监督所累积的坚厚土壤上稳步提升,这是民事检察监督通过精准监督所要实现的法治使命,也是民事检察监督的制度初心。
全面发挥民事检察监督职能作用。民事检察监督具有宽广的适用空间,并与治理性、延伸性检察监督相关联,因而监督触角具有广泛性。然而,民事检察监督的范围宽窄,不仅在可能性上取决于法律法规的规定,还在现实性上取决于监督能力的供给侧改革和有效配置。就民事诉讼法和《监督规则》而言,民事检察监督在职能上业已做到了全覆盖,体现了全面监督原则。《监督规则》首先将民事检察监督分为三大领域进行部署,包括对生效判决、裁定、调解书的监督、对司法人员违法行为的监督和对执行活动的监督。这三大领域的检察监督在程序布局上覆盖了从诉中监督、诉后监督到执行监督的全部领域,民事检察监督权贯穿于民事诉讼程序的始终。在纵向上,《监督规则》对民事检察监督权进行了时间维度上的划分;在横向上,《监督规则》也对民事检察监督权进行了空间维度上的划分,其第98条规定,民事诉讼法第208条第3款所规定的审判程序在类型上包括第一审普通程序、简易程序、第二审程序、特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序、海事诉讼特别程序、破产程序等9种审判程序。这9种审判程序涵盖了法院行使审判权的全部程序。可见,立法者和规则制定者已经为民事检察监督职能的全面发挥提供了清晰的法律根据。当前,要根据实践需要,将立法赋予检察机关的民事检察职能全面予以兑现,以弥合立法规定和监督实践之间的距离,满足人民群众不断增长的监督诉求和监督愿望,为全社会及时高效地输送合格优质的检察产品,为全面推进依法治国保驾护航。
将社情民意有序导入民事诉讼过程。在民事诉讼理论上,要求民事诉讼不能实行封闭的关门主义司法,完全在法律条文的字句上寻找解决民事纠纷的答案,而必须同时敞开民事诉讼的大门,倾听社会的声音。社会的民事诉讼是对自由的民事诉讼的矫正。社会化与规范化是相辅相成的,通过规范化使民事纠纷的解决建立在扎实的事实基础和法律基础之上,通过社会化使民事纠纷的解决能够经常地保持与社会的沟通联系,使司法机关作出的裁判更接地气,更能被人民群众认同和接受。民事诉讼发生了向社会化的转变,民事检察监督也相应地要进行社会化转变。《监督规则》在民事检察监督的社会化方面有着多方面的体现。如,《监督规则》第37条规定了检察院依职权进行法律监督的六种情形,其中第三项为虚假诉讼的监督,第六项为重大影响案件的监督。虚假诉讼之所以要纳入检察院依职权监督的范围,原因主要在于虚假诉讼破坏了“诚信”这一社会主义核心价值观,有损于诚信社会的构建,检察机关将虚假诉讼纳入职权监督的范围,有助于民事诉讼和检察监督向全社会传递诚信的价值观念,使全社会树立诚信意识,实施诚信行为,维护法治尊严;同样的道理,对具有重大社会影响的民事案件进行职权性法律监督,也是检察机关法律监督社会化思维的产物,通过检察监督反哺社会治理体系和治理能力现代化的构建和提升。再如,《监督规则》第54条规定的听证制度,将社会各方代表人士有序纳入民事检察监督的过程中,使检察机关行使法律监督权做到兼听则明,效果最优。《监督规则》第94条第2款将人民监督员制度导入民事检察监督的过程中,通过人民监督员这一社会化桥梁,将社会公众对于法律的认知和个案的观点,经过法律程序的过滤融入到民事纠纷的正当化解决之中。尤其是,《监督规则》第117条第2款将治理性检察建议引入民事检察监督的工作格局之中,规定:“人民检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当,需要改正、改进的,可以提出检察建议。”这种延伸性、工作性、制度改进性的检察建议,当下已然成为民事检察的重要有机组成部分,已然成为民事检察监督的自觉行动。民事检察监督不仅需要在办案过程中自外向内将社会化因素导入进来,而且需要在办案结束后自内向外将社会化建议传输出去,使民事检察监督真正做到从社会中来,到社会中去。
准确理解制度规定。民事检察监督是检察机关法律监督权在民事诉讼领域的具体化体现,是与刑事检察、行政检察、公益诉讼检察相比肩的一大支撑力量,是国家公权力在民事诉讼领域的具体化表现,因而其运行过程必须有具体明确富有刚性的规范规则的指引和约束,以提高民事检察监督的效率,使优质公信的检察产品源源不断地生产出来。《监督规则》大大细化了民事检察监督的规范化体系,强化了民事检察监督的可操作性,保障了民事检察监督的实效性。然而,需要注意的是,由于民事诉讼法没有明确规定诸如调查核实权的强制性保障问题、检察机关采取强制措施以保障监督活动有序进行的问题、检察建议的相对刚性效果问题等等。在笔者看来,可以通过强化和完善民事检察监督的规范化创制加以解决。包括民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法在内的三大诉讼法固然需要对检察监督的内容进行最低限度的规范,但检察监督的规范供给是立体性的,而不是单独的诉讼法就可以完成对检察监督规范化建设的全部任务。就民事检察监督而言,除了在民事诉讼法中就其外部性程序详加规定外,建议予以单独立法,诸如制定人民检察院监督法,就其内部性程序加以规定,如对受理监督申请、审查监督事项、检察听证、调查核实的具体步骤,等等加以明确。此外,人民检察院监督法还需对诸如依法监督、客观中立监督、诚信监督、及时监督等原则、内部分工和制约机制、检察官办案责任制、办案流程等诸多监督原则、监督制度和监督程序加以规定。在此基础上,以宪法有关检察监督的定性规定和赋能规范为“龙头”,各方努力,才能真正形成民事检察监督的完整制度体系和规范化总和。
(作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师)
