原标题：李铁：放开三孩，不等于鼓励生育
文|《财经》记者姚佳莹
第七次全国人口普查（下称“七人普”）结果公布不到一个月，生育政策就作出调整——全面放开三孩。
5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。会议提出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持中国人力资源禀赋优势。同时，要深化国家人口中长期发展战略和区域人口发展规划研究，促进人口长期均衡发展。
七人普数据表明，中国目前呈现生育率下降、劳动年龄人口比重降低、老龄化水平提高的人口结构特点，进入“老龄少子化”社会。其中，中国育龄妇女总和生育率为1.3。多名学者向《财经》记者表示，1.3的总和生育率已经处于极低的水平。
老龄化、少子化、劳动人口数量和比重下降的现状下，中央提出了“促进人口长期均衡发展”的目标。如何理解这一目标？三孩政策能扭转低生育率的现状吗？对中国的人口结构会带来怎样的影响？
带着上述问题，《财经》记者专访了独立经济学家李铁。
为何没有全面放开生育限制？
《财经》：七人普数据发布不到一个月，生育政策就进行了调整，在你的预料之中吗？
李铁：生育政策调整势在必行，这是大趋势。当初制定计划生育政策的时候已经明确，在生育水平发生明显变化时，要适时调整生育政策，直至全面放开生育。但是这是一个逐步认知，并且需要经过数据统计支撑才能作出的决定。
从“单独二孩”到“全面二孩”，乃至放开三孩的决策，都是基于几十年来生育率和人口数据的变化，逐步作出的调整。其实放开三孩，实质上基本等于全面放开，但还是要看未来几年生育率变化的情况。如果放开三孩后，中国的生育率仍然没有显著的提升，还是在低水平徘徊，甚至继续下降，全面放开生育限制应该是未来的政策选择。
但是，判断生育率还会发生什么样的变化，可能不是在放开三孩后一两年就能判断出来的，同样需要稳定的数据作为依据。
《财经》：这次为什么没有全面放开生育限制？
李铁：在全部放开还是逐步放开之间做选择，一个无法回避的前提是中国的人口总量庞大——这也是中央政治局会议明确提出的。在这一前提下，不单单要考虑生育问题，更重要是要考虑资源和要素的配置，进而评估会对国民经济发展产生什么影响。因为在人口增长和资源要素供给的关系中，仍然面对着结构问题，即资源供给不足会导致资源配置严重不均衡。
比如，社会上普遍反映养孩子成本太高，根源就是资源的稀缺性导致养育成本上升。例如教育和医疗等公共服务资源严重稀缺，部分城市住房供给不足导致房价上涨，这种稀缺性与人口总量庞大密不可分。
所以很多年轻人反映在城市生活艰难，例如上学难，看病难，本质上是众多人口对于优质资源的竞争。每个个体和家庭都对未来生活怀有美好憧憬，但能够满足这种良好愿望的优质资源十分有限。
因此，在人口数量和资源供给能力的偏差之间，需要做出理性选择，这意味着要在稳步地推进生育政策调整与完善配套措施、增加公共服务资源供给等方面进行相对平衡的考量。
三孩政策能提高生育率吗？
《财经》：放开三孩，能提高生育率吗？
李铁：放开三孩之后，生育率是否会提升，至少需要观察一年以上的数据，甚至可能要好几年才能做出判断。
我认为，生育率的变化在不同的地区会有不同的表现。例如在生活成本高的城市地区，可能变化不大。而对于农村来说，自从集体土地分配实行“生不增，死不减”，多生孩子缺乏激励，也会降低人们的生育愿望。但是也有局部地区出现出生人口增长的现象。但是从东亚国家的人口发展规律看，随着经济发展水平的大幅提高，低生育率应该是中国不能回避的现实。
需要看到，一项好的公共政策是能提供更多的选择机会。如果说过去只能生一个孩子或两个孩子更像是一种限制。但现在几乎等于放开的政策，也就是给人们更多的自主选择。虽然从人口增长的变化中，还无法明确判断生育政策对生育率到底有多大影响，但根据数据统计，“全面二孩”放开之后，虽然没有改变生育率下降的现实，但是还是对人口增加起到了一定的作用。
《财经》：放开三孩的同时，中央也强调，要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，这意味着鼓励生育吗？
李铁：放开三孩是针对中国近些年来生育率低迷做出的战略选择。即使如此，摆脱低生育率，仍然无法简单通过放开三孩或是全面放开来实现。可以认定的是，目前并不存在所谓的鼓励生育，否则，何必只是放开三孩而不是全部放开呢？
但是，在三孩政策下实现人口均衡稳定发展，显然需要一系列配套政策。例如，严格遵循计划生育一孩政策的家庭未来的养老问题如何解决？当年对一孩家庭的奖励政策是否要继续实施，并提高补偿标准？对于“独生子女”“单独二孩”以及“全面二孩”政策影响的几代人来说，他们响应了生育政策，那么国家在税收、住房以及教育等各方面是否应享有优惠政策？显然，这些问题的答案已经超出了有关部门的管理权限，需要建立配套制度来解决。
计划生育对几代人都产生了深刻影响，甚至对传统的文化伦理观提出了挑战。家庭的损失，养老观念的改变，家庭的小型化，教育、医疗等社会生活成本的提高，都是未来政策制定必须要面对的问题。
因此，未来的配套政策需要多部门的配合，提出综合的解决方案，降低各类经济和社会成本，来应对低生育率以及未来的老龄化社会。
老龄化和劳动人口减少是危机吗？
《财经》：中央提出，放开三孩有利于改善人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持中国人力资源禀赋优势。这是否意味着，老龄化更多被视为危机？
李铁：我们应该注意到，这次中央政治局会议重点谈到关于老龄化的问题，并从老龄化引申到生育政策的调整。其中的关键问题是如何解决人口结构的平衡发展。发达国家普遍的规律是低生育率和老龄化并存，而在中国，还面临着人均收入水平与发达国家有较大差距的现实，也就是通常所说的“未富先老”。
需要看到，发达国家面临的一大困扰在于，由老龄化带来的养老金支付需求，给财政带来了巨大压力。虽然一些国家也试图进行改革，但因为选举的压力和社会舆论的压力，无法得以实施。
对于中国来说，如何避免落入发达国家老龄化的困境，其实就是要根据国情以及经济增长的水平、财政的能力，来制定适合自己的老龄化政策。
首先，中国肯定不会仿照发达国家模式来制定养老金支付体系，这是由中国人口数量巨大和财政能力的现实决定的。其次，中国需要建立政府、社会和家庭相结合的养老保障体制，通过分摊机制，降低养老成本，实现和谐发展。再有，就是通过逐步延迟退休，来应对长寿时代。当然，逐步延长退休年限的同时，还必须解决就业岗位供给不足的矛盾。因为我们未来面临的不是劳动力供给不足，而是随着科技的进步和低成本劳动力供给时代的结束，将会面临劳动力供给长期过剩的局面。何况农村还有大量的剩余劳动力尚未转移出来。
最后，建立相应的体制和机制，让家庭成为承担养老义务的一部分重要责任，这既延续了中华文明的优良传统，也是针对少子化的现实，通过全面三孩政策，增加子女数量，确保老龄人口在失去工作能力之后，可以有一定数量的子女尽到养老的义务和责任。毕竟，独生子女家庭需要承担起对两对老人的赡养责任。而无论是二孩或三孩，都会大大降低家庭的养老负担。通过家庭支持计划来减轻老龄人口抚养的社会压力，应该也是政策的出发点之一。
《财经》：劳动人口数量下降，是否意味着中国已经丧失了人力资源禀赋优势？
李铁：人力资源禀赋的重点不在数量而是在质量。需要看到，任何发达国家都不是通过人口数量优势推动经济增长。因此，在认识到人口总量庞大和老龄化并存时，解决问题要通过均衡发展来调整人口的结构。而人口素质的提高，则关系到国民经济发展的全局性问题，这并不是调整生育政策就能解决的。更多是要通过资源和要素的再分配，来降低公共服务和资源供给的区域差距、城乡差距。这些在“十四五”规划和中国中长期经济社会发展战略中都已经有过相应的安排。
从这次中央政治局会议，以及有关部门对三孩政策的解读可以看出，无论是老龄化还是劳动力问题，有关的政策正在稳步有序地出台。而且可以看到，相关表态更多提到的是如何利用机遇，对于未来的人口政策和生育政策也特别强调要实现均衡发展。
如何实现均衡发展？
《财经》：这次中央政治局会议提出，要深化国家人口中长期发展战略和区域人口发展规划研究，促进人口长期均衡发展。那么，该怎么理解“人口的长期均衡发展”？
李铁：所谓“人口的均衡发展”，就是人口增长要与国民经济的发展水平、资源和要素的供给能力，特别是公共服务能力相适应，毕竟影响国民经济的因素是多方面的。
如何看待中国的人口发展问题，目前存在着巨大争论。到底是人多还是人少？未来如何保证稳定的劳动力供给，同时如何应对就业岗位不足的压力?人口与国民经济发展以及资源和要素供给能力，特别是公共服务能力是什么样的关系？如何应对老龄化社会的到来，如何调整人口年龄结构？基于国民素质提高和中低收入人口仍然数量众多的现实，应通过何种方式促进人口结构均衡？等等。
目前，社会上的很多观点只是“就人口看人口”，忽视了人口与国民经济和社会发展的关系，忽视了资源供给不足等现实。其实，看待人口问题的关键是要看人口的素质和竞争能力。纵观全球，大量的发展中国家和低收入国家的人口仍然在快速增长，但同时产生了大量贫困人口，使它们一直困扰于如何解决贫困问题。同时，中国也不能照抄照搬发达国家模式，实施过高的养老金等福利制度，最后导致财政不堪重负。
从这个角度而言，实现人口长期均衡发展，须站在国民经济全局的角度，从应对经济增长、外部国际竞争、社会稳定等各方面变化出发，提出适合中国未来的人口发展战略。就我个人来看，均衡发展的重点是结构的变化，而不是简单着眼于数量变化。
