原标题：办案要务大家谈|"听证评估机制"如何确保公开公正
在行政公益诉讼办案中探索以听证方式引入第三方评估机制,是完善对行政机关履职整改成效评价机制的有益探索,其中的关键问题是——
“听证评估机制”如何确保公开公正
□重庆检察一分院及辖区基层检察院在“回头看”实践中探索提炼了“时间”“材料”“现场”“两益”四要素评价机制,即通过审查是否按期回复检察建议、材料依据是否充分、两益受损情况是否得到根本遏制以及到现场复验复勘整改实施情况等来判断行政机关履职整改是否到位。
□邀请人民监督员在专门席位上对听证活动进行全程监督,在听证会最后环节发表人民监督意见,重点对听证调查是否充分、会议程序是否规范、各方权益是否予以了充分保障等发表监督意见,进一步提高听证评估的公示公信效力。
行政公益诉讼案件的履职整改成效评价标准和机制一直是公益诉讼实践面临的一个难点问题,直接影响到“回头看”活动的开展及其效果。最高检出台的听证工作规定对听证相关事宜进行了规范,为基层各业务条线开展听证工作提供了基本遵循。在行政公益诉讼中探索以听证方式引入第三方评估机制,对行政机关的履职整改成效进行评估确认,是构建完善公益诉讼“回头看”活动评价机制的有益尝试。以重庆检察一分院近期探索的一次行政公益诉讼公开听证为例,笔者认为,构建听证评估履职整改成效新机制应当注意明晰其必要性、确保程序正当、强调听证调查、凸显听证评议的独立性以及听证意见的权威性、充分保障参与各方的合法权益等相关问题。
听证程序的性质与原则遵循
科学构建行政公益诉讼案件履职整改成效听证评估机制,须首先对听证程序的性质、应当遵循的原则等问题进行再认识。
听证,在概念上来源于英国的自然公正原则,强调“必须听取双方的陈情”,否则不被判罪或处罚。在我国,听证程序最先由行政处罚法引入,后在立法法中予以明确,最后扩展到司法领域。对听证概念的表述虽不尽相同,但重在听取意见的核心要义上基本一致,通过多方听取意见辅助公正决策,最大限度地保障相关主体的合法权益。检察听证则是以听取当事人或相关主体意见的方式履行法律监督职责,公开公正处断案件,具有一定的司法属性。行政公益诉讼检察因业务条线的自身特点,目的在于通过听证活动的开展,对行政机关是否依法履职以及履职成效进行评估,对是否需要起诉或终结程序作出判断。简单讲,就是要在一种具有较高公示公信效力的程序中听取意见、查明事实并形成正确处断。而要实现这个功能目标,必须在听证中坚持和强调以下原则。首先应坚持正当程序原则,即科学设计听证程序,确保调查能充分展开,各方意见得以客观充分表达,案件处断按照规则进行。其次,因听证肇始于司法,故应从增强司法属性的角度强化听证主持人及听证员的亲历性。可以通过听证前开展预调查并对听证做精心准备,听证中通过组织举证质证、审查证据、多方听取意见等方式来实现。再次,应凸显听证意见的公信力和权威性,这就要求听证员的组成应具代表性和权威性,听证员能独立客观发表意见,且听证意见原则上应当被采纳。最后,这些原则和基本要求应当贯穿行政公益诉讼听证活动的始终,从根本上确保庭审式、司法化听证方式的公开透明和公示公信,进而确保行政公益诉讼法律监督活动的客观公正。
明晰以听证方式引入第三方评估履职整改成效的必要性
行政公益诉讼“回头看”活动最重要的工作内容就是对行政机关的履职整改成效进行评估,以判断行政机关是否全面履职到位,确定诉讼程序是否继续向前推进。检察机关在实践中往往采取现场查勘、委托鉴定评估、召开圆桌会议等方式来进行衡量和评判。重庆检察一分院及辖区基层检察院在“回头看”实践中探索提炼了“时间”“材料”“现场”“两益”四要素评价机制,即通过审查是否按期回复检察建议、材料依据是否充分、两益受损情况是否得到根本遏制以及到现场复验复勘整改实施情况等来判断行政机关履职整改是否到位。即便如此,因评价标准不统一、评价机制不够科学严谨,仍存在评估依据不充分以及单方评判之嫌,监督实效往往也受到质疑。有鉴于此,作为法律监督机关的检察机关在办理行政公益诉讼案件时,更加关注行政机关履职整改的有效性和评估程序的正当性、科学审慎地设计评判方式显得尤为必要。听证方式因听证员的第三方身份,其公示公信效力较高,有利于展示宣传公益诉讼工作,不失为第三方评估机制的一种优先选择。因此,为准确评估判断行政机关的履职整改成效,提高行政公益诉讼案件的办案质效,检察机关有必要在行政公益诉讼工作中大胆探索以听证方式引入第三方评估机制。
注重程序设计的科学与规范,突出听证调查,强化程序正当
如前所述,坚持程序正当、强化司法属性是听证制度设计的重要原则。检察听证程序设计应当以最高检出台的听证工作规定为基本遵循,但具体到公益诉讼案件,还需要对听证程序进行细化设计,强调程序的内在逻辑、突出科学性与规范性。以行政公益诉讼案件履职整改成效的听证评估程序为例,一般来讲,应注意以下阶段和关键环节的程序设计。首先,应做好预调查和会前准备。为充分做好会前准备,做到会中有的放矢,应进行现场踏勘,并比对检察建议、回复内容及现场整改复勘情况,明确听证评估的重点内容,列出听证调查提纲,做好听证预案,向听证员送达案情简介材料;为体现听证会的严肃性,在听证会正式开始前,应设置书记员宣读会议纪律、说明会议流程的程序,让参会各方知悉。其次,正式听证阶段应突出听证调查、注重程序细节及规范。在主持人宣布会议正式开始后,应设置介绍办案组成员、核实参加各方身份的程序;为充分保障涉案主体的合法权益,可以考虑设置是否要求检察官回避或对参会听证员是否有异议的询问程序。在听证调查环节,应先由检察官介绍案件基本情况,说明调查重点,主持人主导调查活动;随后由被监督行政机关详细介绍履职整改情况,相关主体补充介绍整改实施情况及成效;对主要证据如整改方案、实施情况、鉴定评估意见或验收意见等应当场举示并交司法警察递送听证员、检察官传阅审查;有证人(如专家证人)到场作证的,应核实证人身份并告知其如实作证的义务,证人证明相关情况后由听证员、检察官对被监督机关、相关主体和证人发问,以进一步明晰事实。再次,应专门设置听证评议环节,确保听证员有充足的时间和专门的场所开展评议工作,并能充分发表评议意见。最后,在流程最后应保障各方表达意见和主持人归纳总结,设计好涉案主体最后陈述、人民监督员发表监督意见、检察官办案组合议后由主持人总结会议情况、概括回应相关问题并发表初评意见等程序。
设置听证员独立闭门评议程序,提高评议意见公信力
作为第三方评估机制中的听证员和听证意见,对行政公益诉讼案件的决策处断起着不可替代的重要作用。听证员具有第三方评估主体的角色身份,在听证中的地位作用独特;听证评议意见在性质上虽系参考意见,但对检察机关最终的评估决策有重大影响,有的情况下甚至能起到决定性作用。因此,对需要听取第三方意见的行政公益诉讼案件履职整改成效听证评估,在程序设计上建议着手以下方面,突出强化听证员独特的地位作用,并凸显听证意见的有效性。一是专门设计听证员独立闭门评议程序。即为了减少其他因素对听证员评议的干扰,有效保障听证员独立、客观发表评议意见,应专门设计听证员到评议室独立评议并推选代表发表评议意见程序。具体操作上,在听证调查结束后,由主持人宣布进入评议环节,再次明晰并告知听证员需要评议的焦点问题。主持人宣布休会后,听证员进入专门的评议室不公开评议,除提供必要的文字录入等协助工作外,检察官一般不主持也不参与听证员的评议活动。在闭门评议时,由检察官预先确定或听证员自行临时推选的主持人组织评议会,听证员进行充分讨论并分别发表评议意见,再由主持人归纳总结,并推选发言代表复会后发表评议意见。二是充分尊重评议意见的有效性。在复会发表听证意见环节,听证员代表发表完意见后,主持听证会的检察官应再次询问其他听证员有无补充意见或者相反意见,确保评议意见被充分表达。检察官办案组原则上应当采纳听证评议意见且录入正式的法律文书予以固定;如果不同意评议意见的,应当按程序报检察长或者检察委员会决定。三是设置人民监督程序对听证活动进行见证监督。除由听证员作为第三方对案件实体进行评议外,还可增设人民监督员作为第三方对听证程序进行监督。邀请人民监督员在专门席位上对听证活动进行全程监督,在听证会最后环节发表人民监督意见,重点对听证调查是否充分、会议程序是否规范、各方权益是否予以充分保障等发表监督意见,进一步提高听证评估的公信力。
强调听证员组成的专业性和代表性,确保评议意见的准确与权威
为确保听证评议意见的权威,彰显其应有的参考价值,对行政机关的履职整改成效进行评估,既需要专业领域的技术专家提供专业性较强的意见,又要有行政执法专家从行政职权的运行角度进行评判,还需要有较为广泛且具普通认知和判断能力的民意及公益代表。为此,在选择听证员时,除严格执行最高检规定的条件要求外,应在专业性和代表性上下功夫。以重庆检察一分院开展的首例行政公益诉讼听证会为例,听证小组5名成员分别为:技术专家某环境损害司法鉴定中心高级工程师1名,不具利害关系的行政执法专家某区生态环境局党组成员1名,高校教师1名(行政执法专家与高校教师兼具人大代表身份),推动长江经济带发展领导小组办公室工作人员及某环境保护公益组织代表各1名。此外,还邀请了一名律师以人民监督员的身份对听证会进行全程监督。选任的5名听证员来自各个领域,专业性、普遍性兼具,可以从不同角度对行政机关的履职整改成效提出意见,能有效保障评议意见广泛的代表性和权威性。
(作者分别为重庆市人民检察院第一分院副检察长,检察四部主任、法学博士)
