原标题：河南郑州:做实监督质效托举司法权威
图①郑州:检察官对一起行政非诉执行监督案件土地恢复情况进行回访;图②检察机关主持和解协议签订仪式;图③新郑:员额检察官讨论案件。
图①郑州二七:向自然资源规划部门送达检察建议书;图②巩义:检察官和相关部门工作人员现场查看情况;图③郑州:部署行政非诉执行监督专项活动。
行政非诉执行检察监督,是检察院依法对法院行使行政非诉执行职能活动的监督
加强行政非诉执行监督,有利于促进法院依法履职,确保裁定得到有效执行,保护当事人合法权益,推动依法行政
久拖不拆的乱占耕地建房被拆除,迟迟不履行的环境污染罚款被收缴,被遗忘的已毁林地终于被补种……一批行政非诉案件中存在的执行难、执行乱问题得到了有效治理。这些都得益于河南省郑州市检察机关开展的加强行政非诉执行监督专项活动。
据了解,为进一步加强行政非诉执行监督工作,自2020年开始,郑州市检察机关把开展专项活动作为加强行政非诉执行监督工作的有力抓手,有针对性地选取生态环境和自然资源保护、食品药品安全等党委政府关注、群众关心的事项,持续部署开展“重点领域”行政非诉执行监督专项活动。
经过一年多的持续推进,郑州市两级检察院共梳理出300余件案件线索,经过甄别,办理行政非诉执行监督案件156件,同比上升40.5%;向有关单位发出检察建议153件,同比上升44.3%。
向基层寻找案源
行政非诉执行是指行政机关在作出行政行为后,行政相对人在法定期限内既不履行行政行为确定的义务,又不提起行政复议或行政诉讼,没有强制执行权的行政机关依法申请法院强制执行。
行政非诉执行检察监督,顾名思义,就是检察机关对法院行政非诉执行活动进行监督,以法院对行政机关的行政非诉执行申请的受理是否违法、是否尽了合法性审查义务、是否怠于执行、是否执行不到位以及行政机关是否及时申请法院强制执行、是否根据法院裁定及时完全执行等作为监督重点。
“开展行政非诉执行监督专项活动遇到的第一个难题就是案件线索问题,这类案件跟传统的对行政生效裁判的监督不同,老百姓不会来申诉,‘等案上门’行不通。”郑州市检察院第七检察部主任房伟介绍。
为了解决这个问题,郑州市两级检察院开展了广泛调研,一方面到法院走访调研,另一方面到自然资源、市场监管、生态环境等多个职能单位走访调研,同时积极发挥“一手托两家”的特殊功能,既监督法院对行政机关的强制执行申请依法及时受理、审查并作出裁定,又督促行政机关及时申请或各方依据法院裁定及时执行,做到监督与支持并重,促成双赢多赢共赢。
郑州市检察院副检察长范俊告诉记者,因为行政非诉执行案件大多数涉及国家利益或者社会公共利益,特别是在土地管理、生态环境、食品药品安全等党委政府重视、人民群众关心的领域,“大量案源在基层,基层检察院开展行政非诉执行监督工作大有可为,必须高度重视这项工作”。
其实,早在2019年郑州市检察院第七检察部成立伊始,针对行政检察“倒三角”现象突出,市级以上检察院受理的行政诉讼监督案件多,基层检察院案源少,基层行政检察监督比较薄弱的现状,郑州市检察院就把如何加强基层行政检察工作作为一项重要工作提上了日程。在全市检察机关内设机构改革后首次行政检察工作座谈会上,郑州市检察院把开展行政非诉执行监督专项活动作为一项重要内容部署,原因之一也是力求改变基层检察机关行政诉讼监督工作案源少,监督工作薄弱的现状。
瞄准重点领域
A公司是一家位于郑州市区的板材加工企业,因污染环境被当地生态环境部门作出30万元的行政处罚,并申请法院强制执行,但企业负责人反映已主动拆除生产厂房和污染设备,污染源已经不存在,行政处罚太重。该公司所在地的基层检察院受理案件后,与执行法院、生态环境部门进行了多次沟通,了解到生态环境部门作出行政处罚时该企业正处于土地和厂房被当地政府因公共利益需要作出征收决定期间。
考虑到企业虽然委屈,但前期污染事实存在,行政行为也并无过错,检察机关遂对被处罚人开展了多次释法说理工作。经过努力,执行法院依法减免了被处罚企业的滞纳金等款项,企业也理解了行政机关的做法,表示愿意缴纳罚款,双方的行政争议就此得以化解。
“2020年的专项活动有针对性,注重质量效果,融入了服务保障黄河流域(河南段)生态保护和高质量发展、行政争议实质性化解等新的内容。”范俊说。
今年3月,为贯彻最高检部署要求,郑州市检察机关决定在全市开展“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动,是郑州市检察机关扎实推进检察队伍教育整顿的一项“自选动作”和“民心工程”。
做好“后半篇文章”
2020年7月,郑州市检察院组织14个基层检察院行政检察部门的办案骨干,针对全市检察机关行政非诉执行监督案件开展交叉评查,围绕案件受理、审查办理、文书制作、卷宗装订、监督成效,全面开展案件质量评查工作,对于评出的高质量案件作为典型案例和优秀法律文书予以发布;针对发现的问题及时通报整改,从正反两个方面加强规范管理,形成示范导向,提高案件质量。
“越是要加大行政非诉执行监督办案力度,就越应当重视办案规范问题,防止出现‘萝卜快了不洗泥’。”房伟介绍,为此,郑州市检察院建立了行政非诉执行检察建议市院备案制度,要求各基层检察院把受理立案、检察建议、采纳回复等情况,及时向市检察院备案。同时,每月通报各基层院办案进展,工作落后的基层院行政检察部门负责人到市院说明情况,加强市院对基层院的督促指导。
“行政非诉执行监督是行政检察监督的重要组成部分,是做实行政检察新的增长点,更是破解基层行政检察薄弱难题的重要突破口。”日前,在听完郑州市检察院第七检察部的工作汇报后,该院检察长刘海奎提出要求,2021年全市检察机关要围绕保护耕地红线、食品药品安全、守护绿水青山等党委政府中心工作和民生领域,深入开展行政非诉执行监督专项活动,以此破解行政非诉“执行难”问题,有效服务经济社会发展大局。
郑州二七:形成破解“执行难”的最大合力
“这回看着是要动真格的了……”近日,家住郑州市二七区马寨镇某社区的马大爷发现,在他家附近存在多年的一处违建厂房、仓库停止使用了,外面还被围挡挡了起来。
马大爷不知道,这处非法占用土地2000多平方米的建筑物,正是在检察机关的监督下,才进入到拆除程序。
近年来,郑州市二七区检察院将办案重点集中在行政非诉执行案件数量波动较大的国土资源领域,依职权调取了上百册行政执法卷宗进行审查。检察官发现,在涉国土资源领域行政处罚中,既存在自然资源部门未依法及时申请法院强制执行的问题,又存在违法侵占土地人员难以寻找,无法催告的问题,还存在向法院申请执行过程中的各类程序性争议问题,国土资源领域行政处罚“落实难”问题原因复杂,需要多种手段综合解决。
对此,二七区检察院向自然资源部门发出检察建议,明确指出该部门在执法工作中存在疏漏,应当强化执法责任,加大执法力度,建议相关部门开展土地执法专项活动,加强对执法人员教育培训,严格落实行政处罚决定。
同时,该院坚持对检察建议的落实情况持续跟踪监督。督促自然资源部门对欠缴的罚款重新建立台账,逐一清理,逐一销号。向群众详细讲解土地政策与相关法律法规,营造保护土地、依法用地的社会氛围。
“司法机关与行政执法机关工作的宗旨和目的是一致的,都是为了维护国家利益,保护人民权利,所以应当共同对党委关心关注、群众反映强烈的土地违法现象加大处置力度,打击违法者的嚣张气焰。”该院多次组织区法院和区自然资源和规划局召开座谈会,并提出很多建设性意见,受到了法院和行政机关的高度认可。
在二七区检察院的监督下,区法院对部分违法情形严重、危害性大的典型案件强制执行。据统计,在检察机关的持续监督下,法院共立案执行自然资源部门申请的行政非诉执行案件57件,执行款物90余万元,部分被执行人被列入失信被执行人名单。
通过检、法、行政机关的合力打击,目前,二七区辖区土地违法行为数量大幅下降,部分月份还实现了“零违法”目标,展现了检察监督的实际效果。
巩义:耕地被占的“老大难”问题解决了
“多亏检察院的监督,要不这些地的复垦工作还不知道要等到猴年马月……”日前,当巩义市检察院检察官到回郭镇现场回访检察建议落实情况时,该市自然资源和规划局执法大队一名工作人员指着已恢复原状的农田,对检察干警感慨道。
话还得从头说起。2018年12月,巩义市自然资源和规划局在例行检查中发现,回郭镇村民曹某未经批准擅自占用该村耕地建起“农家乐”饭店,遂依法立案作出行政处罚决定书,限行政相对人曹某自接到处罚决定书起15日内,自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。然而,曹某在法定期限内,既未提起诉讼,也未履行决定。
无独有偶,几天后,自然资源和规划局在工作中又发现村民李某、孙某同样未经批准分别占用该村耕地1554平方米、696平方米建饭店,也对二人作出行政处罚决定书。但李某、孙某对此的回应和曹某如出一辙。案件到期后,该局未将3起案件向当地法院申请行政非诉强制执行。
2020年4月,巩义市检察院在开展行政非诉执行监督专项活动中发现上述线索,通过调查核实,针对市自然资源和规划局强制拆除类行政非诉案件多数未申请法院强制执行的现状,发出类案检察建议书,督促其将其中涉及金额多、社会问题影响大的案件集中移送市法院。随后,该院又向法院发出行政非诉执行监督检察建议。在两份检察建议均得到采纳、法院作出准予强制执行裁定的基础上,检察干警和法院、自然资源部门、涉及拆除所在的镇政府几家单位进行多次沟通,最终将这3起涉及3000多平方米的违法建筑全部拆除。
该院针对市自然资源和规划局对此类案件的集中申请,法院对此类行政非诉执行案件的集中办理,促使相关部门对类似问题举一反三,起到“发现一类,集中监督,教育一片”的积极作用。
中牟:侵占林地的养猪场拆除了
阳春三月,春暖花开,谢某站在养猪场旧址上看着新种下的3亩树苗,对前来回访的中牟县检察院检察官说:“今年立春早,年前我就把地平整出来了,现在看着这些茁壮成长的树苗,我也很有成就感。”3月29日,面对检察官,曾经因为自己的猪棚被拆除而产生一肚子怨气的谢某如今已经走出自己的“牛角尖”,开始了新生活。
5年前,谢某非法占用近3亩林地建起了养猪场。2017年6月,中牟县林业局作出行政处罚决定,要求谢某拆除违法建筑,并处罚款。2018年7月,中牟县林业局向法院申请强制执行该行政处罚决定。法院裁定,准予强制执行该行政处罚决定,拆除被执行人非法占用林地所建的猪棚,恢复林地原状。
然而,一年多过去了,法院的裁定并没得到执行落实。谢某违法占地所建猪棚仍未拆除,林地仍未恢复原状,林业部门也没有履行法定职责执行结案,行政处罚决定仍是一纸空文。
中牟县检察院在行政非诉执行监督专项活动中发现该监督线索,通过查阅案卷、与涉案单位沟通、现场走访等多方调查核实认为,在谢某非法占用林地一案中,林业部门存在违法情形,即在法院裁定准予强制执行的情况下,未依法履行拆除猪棚、恢复林地原状的义务,使非法占用林地的违法状态持续存在,行政处罚决定和法院裁定成了一纸空文。
2020年8月,中牟县检察院发出检察建议,督促相关部门依法履行法院裁定,组织实施拆除猪棚,恢复林地原状。
检察建议发出后,案件承办检察官继续跟踪落实,每隔一段时间,就到现场查看一次检察建议落实情况。同时,为了使拆除工作顺利进行,多次对谢某进行走访并释法说理,消除其对抗情绪,促使行政争议实质性化解,实现案结事了政和。
新郑:类案分析推动非法采矿问题整治
自2019年11月起,新郑市自然资源和规划局、龙湖镇政府联合组织开展矿产资源专项整治活动,严厉打击当地非法采矿的行为。两年过去了,专项活动效果明显,通过整治,当地老百姓充分认识到非法采矿的危害性,有效遏制了当地非法采矿的行为。
据了解,这次专项整治活动的开展与新郑市检察院的一份检察建议密不可分。
2019年10月,新郑市检察院在开展国土领域行政非诉执行监督专项活动中发现,该市龙湖镇近年来有多起涉及非法采矿问题的行政非诉执行案件。
为了掌握非法采矿问题的全面情况,承办该案的检察官一方面和本院刑事检察部门、公益诉讼检察部门沟通对接,了解到自2015年以来,该院办理非法采矿刑事案件7件11人,办理非法采矿公益诉讼案件1件2人;另一方面,承办检察官通过现场走访、调阅卷宗、召开联席会等方式对非法采矿现象频发且屡禁不止的问题进行调查,发现当地政府、自然资源和规划部门在非法采矿领域存在监管漏洞。
针对这些问题,新郑市检察院向市自然资源和规划局、龙湖镇政府发出检察建议,并以办理该案为契机,对内建立行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察等部门的衔接配合和协作机制,对外会同自然资源和规划局建立土地执法行政非诉执行案件线索移送制度,采取周通报、月移送的方式实现土地执法行政非诉执行案件和行政检察监督的无缝对接。
郑州高新:消除行政非诉执行申请的BUG
2019年4月,因为施工现场工地围挡严重破损,车辆带泥上路,黄土裸露未覆盖完全,负责郑州高新区道路改造工程的某建设公司,被城市管理部门作出罚款10万元的行政处罚决定。三个月后,由于该处罚决定没有得到落实执行,该建设公司也未在法定期限申请行政复议,城管部门向法院申请强制执行。
因自城管部门对该建设公司作出行政处罚决定到向法院申请强制执行,时间未满6个月,也就是说该建设公司提起行政诉讼的法定期限尚未届满,城管部门就直接向法院申请强制执行,有可能会损害到该建设公司的合法权益。法院据此作出不准予强制执行的行政裁定。
郑州高新区检察院在开展行政非诉执行监督专项活动中,依法调阅了区法院行政非诉执行卷宗,发现该案在办案过程中,城管部门和法院均存在不符合法律法规规定的情形。其中,法院在裁定书中引用的司法解释已被废止,存在适用法律条款错误的情形;而城管部门在法定期限尚未届满的情况下,就直接向法院申请强制执行,其行为明显不当,有可能侵犯企业的合法权益。但城管部门可以自企业的法定起诉期限届满之日起三个月内,再次向法院申请强制执行。
“办理行政非诉执行监督案件,既要注重审查法院执行活动是否合法,也要监督行政机关是否依法行政,同时也要保护行政相对人的合法权益。”2020年10月,郑州高新区检察院依职权启动监督程序,分别向城管部门和法院提出检察建议,均被采纳。城管部门再次申请执行,区法院受理后,裁定准予强制执行,目前,行政处罚全部执行到位。
文稿统筹:本报记者孟红梅通讯员周庆华房伟程建梁康前蒋瑞东王晓玲常晓红董雪梅李濯清孙景文霍晓莉王韦竣杨培
