原标题：行政检察:"一手托两家"促进社会治理
□作为“四大检察”法律监督格局和国家法律监督体系的重要组成部分,新时代行政检察应立足实践,抓重点、补短板,做实行政检察:加强行政非诉执行监督工作,切实发挥基层检察院行政检察职能;提高行政检察建议质量和刚性,增加行政检察社会治理参与度;充分发挥检察职能作用,做实行政争议实质性化解。
行政检察“一手托两家”,即一方面监督法院公正司法,另一方面促进行政机关依法行政。推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务,其核心、重点是依法行政。检察机关作为国家专门的法律监督机关和重要的司法机关,理应发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用,这既是适应新时代人民群众新需求的必然选择,也是全面履行法律监督职能、实现“四大检察”全面协调充分发展的重要一环。作为“四大检察”法律监督格局和国家法律监督体系的重要组成部分,新时代行政检察应立足实践,抓重点、补短板,做实行政检察。
加强行政非诉执行监督工作,切实发挥基层检察院行政检察职能
行政非诉执行监督,是对法院行政非诉执行活动实行法律监督的一项重要职能。当前,行政非诉执行案件增长明显,一些地方行政非诉执行难问题突出,加强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性愈加凸显。加强基层检察院行政非诉监督工作,主要是因为行政非诉执行案件数量大且受理、审查、裁定一般在基层法院,加之基层检察院本身受理的裁判结果监督案件少,作用发挥难,因此,应当以行政非诉执行监督作为发挥行政检察“一手托两家”的重要抓手,改变基层检察院行政落后的局面。另外,行政非诉执行既涉及行政决定能否得到执行,又涉及行政相对人的合法权益保护,理应成为基层行政检察监督的重点。
提高行政检察建议质量和刚性,增加行政检察社会治理参与度
行政检察建议针对的是行政、司法机关,在其违法行使职权或者不行使职权的时候,可以督促其改正,以防止权力滥用。行政检察建议理应在更广泛的领域发挥效能。
一是确保行政检察建议质量,守住行政检察建议制度的生命线。首先,行政检察建议制发前应做好调查工作。正如奥地利法学家埃利希在其成名著作《法社会学原理》中所言:“法发展的重心不在立法、不在法学,也不在司法判决,而在社会本身。”因此制发检察建议前可以主动深入发案单位,通过走访、座谈等,全面了解案件特点、发案原因,在内容上突出说理性,对提出建议所依据的事实和法律、法规要具体列明,提出的措施要具有针对性、可操作性。其次,优化检察建议的格式。应严格按照最高检关于检察建议的格式要求,统一编号,注意行文的严谨性,增强检察建议的严肃性。最后,构建行政检察建议跟踪和回复制度。在检察建议发出之后,检察机关应当同步跟进,并对被建议机关的落实、回复提出明确的要求和期限,鉴于行政行为的有效性,可规定回复期限最长不超过30天,或者根据个案情况在30天内确定回复的具体期限。
二是创新工作机制,增加行政检察建议刚性。将行政检察建议做成刚性、做到刚性,要立足检察建议的法律监督属性和“建议”的特点,创新工作机制,从提高精准度、跟进落实、扩大效果等层面入手。
(1)探索建议前告知提醒制度。行政检察建议,特别是行政非诉执行监督中的检察建议,其效力和作用的发挥更多依赖于自身针对性、说服力。实践中,受信息不对称、调查手段不够等因素的影响,在情况紧急却对部分机关是否存在违法情形或者是否具有相关职责不甚明了的情况下,可以探索“督促履职检察建议前告知函制度”。检察机关可根据行政机关的回复情况,决定是否发送检察建议。对此,可以借鉴俄罗斯检察机关的预先警告制度。《俄罗斯联邦检察机关法》第25条赋予检察长专属行使预先警告权,以禁止实施违法行政行为。提前告知的“前置程序”,既有利于增强检察建议针对性、准确度,也自觉坚守了检察权边界。
(2)完善检察建议送达制度。建议增加宣告送达、约谈送达的方式,在检察机关或者被建议单位现场送达,公开示证说理,听取对方意见,既充分保证被建议单位的知情权,又进一步强化和宣示检察建议的监督职能作用。同时,对于涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、纪委监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织。
(3)创设诉前圆桌会议机制。检察监督不是博弈,监督者和被监督者是具有一致目标的,行政检察部门要与其他行政机关、执法司法部门形成良性互动的关系,在监督中实现双赢多赢共赢。从时代发展趋势来看,行政行为逐渐由单方强制性向多方协商性转变,司法权行使也有着协商司法的价值追求。实践中,行政监管常遇“多头监管”问题,单一督促某一行政机关履职难以有效解决问题。为此,探索诉前监督这一诉前程序形式,由检察机关牵头,召集相关部门、群众代表一同探讨问题解决方案,广泛征求意见、商定整改方案,以更加高效、全面的方式落实行政检察建议,争取实现“办理一案,治理一片”的效果。
充分履行检察职能,做实行政争议实质性化解
行政争议的及时、有效解决是国家和社会治理中的重要问题。检察机关应充分发挥检察监督职能作用,探索在行政检察工作中坚持和发扬新时代“枫桥经验”的有效方法,完善检察机关参与化解行政争议的长效机制。
行政检察相比其他行政争议解决途径具有一定制度优势。首先,行政检察相比行政复议、行政诉讼具有主动性。检察机关介入行政争议的渠道非常畅通,除了被动接受公民、法人和其他组织的申诉、来访,还可以主动结合检察工作,以及与其他机关合作获取相关信息。其次,行政检察相比行政诉讼、行政复议具有主导性。主导性是指解决行政争议过程中,是检察机关而不是当事人为主要推进力量。
行政检察解决行政纠纷的途径。为防止行政争议在诉讼、信访等程序中空转,检察机关可以探索将行政争议实质性化解嵌入诉讼监督程序中。一是案件审查阶段根据当事人的意愿,引导当事人和解,通过释法说理让当事人回归理性,协调化解矛盾,必要时可以邀请法院、行政机关参与,让人民群众在每个行政诉讼监督案件中有实实在在的获得感,提升检察机关的司法公信力。二是抗诉后,结合行政相对人合理诉请,向法院提出行政争议协调化解建议,由法官主导、检察官配合、行政机关有关负责人协同,从根本上解决矛盾纠纷,克服孤立办案,机械执法的思维和做法,做到案结事了。
(作者单位:广东省茂名市人民检察院)
