原标题：“案-件比”:以最小总成本实现正义目标
张卿
2020年4月,最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》(下称《评价指标》),标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。检察机关的案件质量不仅关乎社会公平正义得以实现的程度,而且影响到全社会为实现公平正义目标必须付出的成本和代价;且后者往往较前者更容易被忽视。笔者从法律经济学的视角进行分析,认为“案-件比”这一核心评价指标的运用将激励检察机关提高案件质量,不仅有助于提高公平正义的实现程度,而且能以最小的社会总成本来实现公平正义的目标。
“案-件比”指标的含义
根据《评价指标》规定,“案-件比”中的“案”是指发生的具体案件,“件”是指这些具体的案进入司法程序后到审判结束前所经历的有关诉讼环节形成的件,“案-件比”是指发生在人民群众身边的案,与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比,形成的一组对比关系。“案-件比”中“件”数越高,说明“案”经历的诉讼环节越多,办案时间可能就越长。反之,“案-件比”中“件”数越低,说明“案”经历的诉讼环节越少,办案时间越短。
通过“案”与“件”的对比可以发现,案的数量是固定的,但“件”的数量则取决于如何确定构成“件”的标准,即哪些诉讼环节应该被认为是一“件”。我国法律规定了具体诉讼环节,一些是每一个案都必须经历的环节,另一些则是非必要环节。对于检察机关来说,有些环节是必须经历的业务活动,如批捕、起诉环节;而有些环节如批准延长侦查羁押期限、延长审查起诉期限可能就是非必要诉讼环节。需要注意的是,“非必要”并非指应然层面上不能存在,而是指通过提高检察机关的办案水平可以减少的不必要环节或程序,即如果检察官在案件的前一个环节能以求极致的态度认真对待,可能有些后续环节就不必要发生。
为何运用“案-件比”指标?以最小社会总成本实现公平正义
运用“案-件比”指标的原因在于,引导和激励检察机关通过提高办案质效,将每一个必要诉讼环节的工作做到极致,以减少不必要的诉讼环节,从而节约司法资源,提升人民群众的司法评价。这实际上是关于优化相关环节(或程序)安排的问题。从已有文献看,运用法律经济学的方法能较为准确和深入地分析相关程序优化问题。
根据法律经济学的理论,最优的程序设置在于使办案过程中产生的诉讼成本和错误成本之和最小。诉讼成本指参与该案件办理的所有诉讼参加人在办案程序中付出的所有人力、物力和时间上的成本,包括诉讼参加人花费的人力、物力和时间成本等直接损失或成本,如检察机关为了达到刑事诉讼法规定的证明标准将案件退回公安机关补充侦查带来的新增办案成本及在此期间犯罪嫌疑人因被羁押造成的误工损失。此外,上述诉讼成本还包括间接成本,如在公安机关补充侦查期间,即使作为犯罪嫌疑人的公司法人的定案证据尚不充分,这些公司法人也往往因负责人被羁押等原因而无法正常开展业务而造成间接经济损失或成本。相比较,错误成本通常指由于错误的办案决定所带来的上述诉讼成本以外的社会成本,如因错误的检察不起诉决定导致本应追究刑事责任的犯罪分子逍遥法外并造成更大的社会损害成本。理论上一般假设:只要在作出检察决定时有充分信息,该决定就是正确的决定。由于缺乏合理程序设计而导致信息不充分进而作出的错误决定有两种:第一种是指让本不应该承担责任的人承担责任的错误决定;第二种是指让本应该承担责任的人免除承担责任的错误决定。
上述“件”或诉讼环节或程序的运用,一方面可能增加检察机关或其他诉讼参加人为之付出的成本,另一方面又可能通过增加信息来减少错误成本。如何平衡两种成本并使其成本之和最小化就是程序设计应遵循的逻辑,也是“案-件比”指标中是否将现有诉讼环节划定为“件”的关键考量因素。从“案-件比”的运用目的上看,该指标的运用是为了激励检察机关减少不必要的诉讼环节,从而大量减少这些环节带来的行政成本。这里对“不必要”诉讼环节的初步认定,往往因为该环节诉讼活动带来的新增成本较高。如前所述,这些新增诉讼成本不仅包括检察机关、公安机关和审批机关的办案成本,还包括其他诉讼参与人如犯罪嫌疑人和被害人等付出的人力、物力和时间成本等损失或成本。因此运用“案-件比”指标不仅有利于节约司法资源,而且还可通过减少其他诉讼参与人的损失来提升人民群众对司法的评价。当“案-件比”指标的运用通过“件”的认定将错误成本纳入考量因素时,指标设计者或使用者实际上已统筹考量办案质量和办案效率两方面的因素,使用该指标更具有科学性。将错误成本纳入到“案-件比”指标考虑的安排,还可以有效避免或减少采取不退回该退回的案件以降低“案-件比”的做法。原因在于,采用不退回该退回的做法会增加相应的错误成本,从而相应提高“案-件比”,使检察机关通过该做法降低“案-件比”的目标落空。
此外,将“案-件比”作为衡量检察工作的重要指标,有助于激励检察权更有效率地行使,从而减少诉讼成本和错误成本之和。此种成本的降低体现在对前一环节工作水平要求的提高。换言之,“件”的使用并非一味削减程序,而是激励检察机关将工作重心前移,即提高检察机关在前一程序的办案水平。办案水平的提高能减少检察决定的错误成本。同时,通过减少检察决定的错误成本也相应减少了检察机关可能为此付出的诉讼成本。比如,当检察机关的不逮捕决定说理清晰、论证有力时,就能在一定程度上降低该决定的错误成本,并进一步降低公安机关提起复议的可能性,从而降低因提起复议而产生的诉讼成本。
运用“案-件比”指标应注意的问题
一是运用和进一步优化“案-件比”指标应依法保障当事人合法权利,注意根据不同诉讼类型以及不同犯罪类型下错误成本的不同,来认定“案-件比”指标中的“件”及“案-件比”。刑事诉讼法第14条规定,人民法院、人民检察院和公安机关应当保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。尽管程序设计可能存在复杂的情况,但是程序的一个重要功能在于降低错误成本。同时需要注意到,错误更多并不一定意味着错误成本更高,不同案件中的错误成本往往跟该错误所导致的权益损害大小直接相关。一般认为,判处自由刑的错误成本也往往高于财产刑的错误成本。因此,对于“案-件比”指标的具体运用,需要综合考虑不同诉讼类型、具体所在的诉讼环节以及拟处的不同刑罚类型可能带来的不同错误成本和诉讼成本等具体情形。
二是应将“案-件比”指标同其他指标一起协调运用;这有助于从质效合一的角度全面提升检察机关的办案质量。如不捕率这一指标也可以跨办案流程与捕后不诉率指标组合运用,引导检察官准确把握逮捕标准,避免错捕和不必要的羁押。
总之,我国各级检察机关应用好“案-件比”指标,这不仅将有助于检察机关提高案件质量从而在现有条件下最大程度地实现公平正义的目标,而且能以最小的社会总成本来实现公平正义目标。
(作者单位:中国政法大学法和经济学研究院)
