原标题：大家谭|扎实推进法治政府建设从源头预防和解决腐败
杨建顺
为了从源头预防和解决腐败,应当分门别类地对腐败进行深入研究,建立起适合于各个领域预防和解决腐败的相关机制和制度。行政权力的广泛性和复杂性决定了对其运行的监督制度是一个宏大的体系,由许多支系统组成。在庞大而复杂的监督系统中,最为重要的是将分权制衡、合理配置权力的理念落实到各种制度或者机制之中,最终在各层面各领域架构合法的规范的运营机制。扎实推进法治政府建设,当以坚持合法性原则和合理性原则为逻辑起点和价值归宿。坚持科学分权的原则,通过明确职责,完备程序,并制定标准或者规则,为行使行政权力的人们设置最为基本的规范,这也是从源头预防和解决腐败的重要支撑。
预防和解决腐败重在确保依法行政。在现代国家,根据宪法和法律的授权,行政机关享有广泛的权力,其管理范围涉及政治、经济、文化、社会和人民生活的各个领域,其所作所为与公民、法人和其他组织的权益息息相关。要做到标本兼治,从源头上预防和解决腐败,重点在于建构行政权力运行过程中的合法的规范的运营机制,即确保行政主体依法全面履行职责,真正依法且合理地行使行政权力。
预防和解决腐败重在制度保障。要从机制和制度上进行彻底的改革和完善,扎实推进法治政府建设,将廉政建设和反腐败融入各级各类政府部门的日常工作之中,才能够真正做到标本兼治、综合治理,从源头上预防和治理腐败。预防和惩治腐败,倡导和树立廉洁的新风,既是树立政府威信的需要,也是回应民意的需要;既要重视教育,又要强调监督,更要设置相应的惩处。不论强调教育的作用,还是注重监督的威力,乃至强化惩处的效果,都应当从制度上加以保障并不断加以完善。
健全依法决策机制,推进治理的法治化。党的十八届四中全会报告就“健全依法决策机制”确立了5项重要制度:重大行政决策法定程序、行政机关内部重大决策合法性审查机制、政府法律顾问制度、重大决策终身责任追究制度、责任倒查机制。建立健全这些制度机制,是依法决策的重要保障,也是治理体系和治理能力现代化的任务目标。要使该制度机制充分发挥其应有的作用,还应当与科学评价机制紧密结合起来。
以良法求善治,完善治理的法体系。党的十八大报告强调要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届三中全会报告确认、承继和发展了十八大精神,提出全面深化改革的总目标,就是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下,应当注重提升法律、法规和规章等法规范的质量,强调法规范解释的科学性,保障法律制度的实效性。既要增强良法的追求,又要落实善治的支撑,以良法求善治。要处理好改革与立法、创新与执法等各类关系,需要在公务员法等相关法规范中贯彻落实,建构与之相适应的评价和责任机制,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。要结合廉政建设方面的实际情况,完善公职人员财产等有关事项报告、政务公开、政府信息公开等相关法规范,确保行政权力运行的公开性和透明度,筑牢“不能腐”和“不敢腐”的机制。
树立正确的权力观念和权利观念。在我国,人民是权力的唯一渊源,是权力的终极来源,是国家和社会的主人。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”享有和行使行政权力的行政主体和公务员都必须树立人民是权力之源的观念,践行为人民服务的原则,真心实意地为人民服务。这就必须有一系列办事程序、标准和相应的监督制约机制予以保障。扎实推进法治政府建设,全面推进依法行政,正是这样的坚实保障。必须扎实推进法治政府建设,为实现全面建成小康社会奋斗目标以及全面小康背景下扎实推进良法善治创造良好的社会环境和有力的法治保障。
正确把握行政主体的定位,用好利益均衡裁量权。行政法承认行政主体依法享有命令权和形成权共同构成的支配权,行政行为的公定力,以及行政的自行强制权等诸多优越性,其目的是通过行政权来实现和保障公共利益,并尊重和保障公民、法人和其他组织的合法权益。政府机关作出的决定、命令和所采取的一些措施,必须得到普遍的尊重、遵守、维护和实现。行政主体不得随意改变已经生效的行政决定,行政相对人也必须尊重并履行行政决定,要行使“抵抗权”则需以法规范的明确授权为依据。对行政行为不服,则应当通过法定的行政复议、行政诉讼乃至行政赔偿和行政补偿等救济途径来主张,以纠正该行政行为的违法或者不当,寻求法律上的权利救济。在国家政权体系内外有诸多治理主体,纪委监委、党委政法委、组织部、公检法等都是重要的国家治理机关。因此,在推进法治政府建设之际,应当注意处理好行政主体在国家治理体系中的法律定位和现实处境的关系。扎实推进法治政府建设,确立一整套遵循经济和社会发展规律的行政权力运行规则,将有助于行政主体和公务员用好利益均衡裁量权,切实担当起新时代行政法所赋予的光荣使命,为人权保障等政治文明和人民主权原则下的法治行政法体系的建设谱写新篇章。
依法使强制性、惩处性的手段成为共同准则。参与型行政的理念强调行政行为的可接受性和自愿接受性,并不排斥行政行为以强制为后盾,并不排除通过强制手段来实现义务的履行。关键在于要依法使强制性、惩处性的手段成为人们普遍遵守的共同准则,成为法律规范的组成部分。我国行政处罚法、行政强制法和立法法等法律规范都确立了相应的法律保留原则。在新冠肺炎疫情防控等特殊情形下,若要突破上述法律规定来采取相应的强制措施和处罚手段,则应当适用传染病防治法和突发事件应对法等特别法。法治,不是机械地履行法律条文,但必须以法律条文的解释适用为基本依归,同时还必须是积极、能动地理解和实现法律精神,追求和实现公共利益及个体利益。但是,必须强调的是,应当依法对相关利益进行调整,对相关纷争予以解决,把规范权力、实现和发展权利作为制度建设的价值取向。
完善全过程的程序性规制,健全多元纠纷解决机制。应当致力于建立和完善事前、事中的程序性规制乃至事后一系列权利救济机制。相关制度建设既要着眼于直接解决问题,又要注重为解决问题提供一套甚至多套切实可行的方法和程序,建立和完善多元纷争解决机制。这就需要始终强调和贯彻落实法治行政原理的价值指引,把程序公正放在突出位置,确保程序公开透明、具体明确、可操作性强,使相关制度、规则和标准依托于完善的程序支撑,增强权利救济的实效性。全过程的程序性规制,重在贯彻预防为主、规制和救济相结合的原则,并辅以科学的评价机制,使行政权力在行使过程中便能够及时发现和解决矛盾和纠纷,并检视和完善相关制度规范,要像神医治病一样,做到“于病视神,未有形而除之”。而政府责任体系唯有与科学评价机制相结合,才能真正做到让“法定职责必须为、法无授权不可为”成为法治政府建设的底线思维,让“勇于负责、敢于担当”成为法治政府建设的目标指引。
扎实推进法治政府建设,要落实制度,健全机制,明确标准,完善程序。一方面,要使行政主体和公务员清楚自己的使命、职责和权力边界,做到依法裁量,过程透明,法规范不足之时,再辅之以理以情,运用法的原理和法解释的手段,为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为;另一方面,要使公民、法人和其他组织清楚自己的定位、权利和义务,要尊重、服从行政权力,积极参与行政过程,在秩序中享受自由,在规则下追求幸福,从源头消解行政权力“寻租”的土壤。如此,从源头预防和解决腐败则可期待。
(作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长)
