原标题：尹中卿：政府减少支出，事业单位、国企也要过紧日子
尹中卿全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员。资料图/新京报记者薛珺摄
政府工作报告对积极财政政策作出了一系列安排，新增赤字1万亿，发行1万亿元抗疫特别国债等。如何看待这一系列安排？对经济的刺激作用有多大？
全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿接受新京报专访表示，一系列财政政策安排是适度的更是可行的，能有效缓解财政收支矛盾，为对冲疫情影响提供了适宜空间。他同时强调，要管好用好新增债券，防范地方政府债务风险，并向受疫情影响严重的地区倾斜。
今财政政策安排恰当力度足够大
新京报：2019年底在一个论坛上，你提到2020年可以把赤字率提高到3%左右，必要时还可以提得更高，还可以研究发行特别国债。现在2020年财政政策已经公布，是否达到了你的预期？
尹中卿：今年前四个月，我国一般公共预算收入62133亿元，同比下降14.5%；同期支出却达73596亿元，缺口超过万亿元。在这样的情况下，政府工作报告提到，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。
此外，还拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元；中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。我认为，这一系列财政政策安排是适度的更是可行的，符合我国的国情，能有效缓解财政收支矛盾，为对冲疫情影响提供了适宜空间。
新京报：有一些机构认为，财政刺激力度低于预期。
尹中卿：我们讨论过程中，是有一种意见，认为与2008年应对金融危机的财政政策相比，与疫情带来的冲击相比，我们的财政力度还不够大，希望能再增加，赤字率再高一点，特别国债再多一点。
不过我认为，政府工作报告对今年财政政策的一系列安排，很恰当，力度已经足够大了，足以满足需求。为什么这样讲呢？因为我国赤字率主要包含的是一般公共预算。国家预算有“四本账”，一般公共预算只是其中的“一本账”，除此之外还有政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。政府性基金预算并没有纳入到赤字率涵盖的范围之中。
2015年我国开始施行新预算法，把地方债分为一般债和专项债两种。一般债纳入公共财政预算，用于弥补赤字；专项债纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。政府工作报告提到的1万亿抗疫特别国债，虽然不计入赤字，但也纳入到政府性基金预算管理，要通过一般公共预算拨付下去。
因此，评价今年的财政刺激力度大不大，要综合考虑一般公共预算和纳入到政府性基金预算中的地方专项债、抗疫特别国债。按照这样的广口径计算，2020年，赤字规模大概在3.76万亿元，地方专项债规模3.75万亿，抗疫特别国债1万亿，那么新增政府债务规模约8.51万亿元。
避免个别政府左手倒右手用新发债券还旧债
新京报：也有人担忧，赤字率突破3%“红线”，是否会加大政府的债务风险？
尹中卿：据国际货币基金组织预测，2020年全球平均赤字率将提高到9.9%，美国提高到15.4%，法国提高到9.2%，中等收入水平国家也平均提高到9%左右。所以与其他国家相比，我国的赤字率不算高，债务率也处于较低水平，整体风险可控，中央政府有能力承担更多债务。
需要注意的一个问题是，政府工作报告提到，1万亿元抗疫特别国债和新增1万亿元财政赤字，全部转给地方，通过特殊转移支付机制，直达市县基层。
也就是说，省级政府成了“过路财神”，中央政府借债给地方政府花。这样安排的好处显而易见，有助于资金直接惠企利民。但是，这些钱到底能不能花好？能不能有效益？如何使积极财政政策更好地发挥作用，避免风险？这是我们接下来要重视的问题。
新京报：你觉得有哪些风险呢？
尹中卿：不论新增赤字、抗疫特别国债还是专项债券，短期内都会起到刺激经济的效果，但如果地方政府用不好这些钱，就可能留下比较长期的风险隐患。
比如，地方政府的隐性债务、变相举债问题。虽然新预算法将地方政府债务分为一般债、专项债，但仍有个别政府通过PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式，违法违规担保、变相举债，形成的隐性债务其实也是要算在债务率里的。
再有，地方政府债务是在急剧增长的。2020年地方政府债务到期的规模有多少呢？一般债券、专项债券再加上城投债，大约4万亿。要还这4万亿，钱从哪来？是不是需要避免个别政府左手倒右手，拿着新发的一部分专项债券去还旧债？
新增债券要管好用好向疫情严重地区倾斜
新京报：那么你认为应该如何预防这些风险？
尹中卿：首先要管好用好新增的债券，优化支出结构，加强对新增加债券的使用管理，特别是对整个使用绩效的管理。比如抗疫特别国债，既然是“抗疫”，相关支出就必须用于支持地方抗疫基础建设等抗疫相关领域。
再一个是新增地方专项债券，也不是说什么领域都能用的，也要按照规定领域，主要是交通基础设施等7个领域，对重大的战略项目重点支持。比如，城镇老区老旧小区改造、应急医疗救治、公共卫生、职业教育等等。
我们说要优化支出结构，不能只讲不用于公共开支了，不新建楼堂馆所了，这样要求还不够，一定要保证新增债券确确实实用到应对疫情的重点行业重点领域，“六稳”、“六保”的一些行业和领域。
还有要对专项债加强管理。一般债可以通过一般公共预算来还，那么专项债、城投债靠什么还呢？为了避免左手把它拿出来右手又还出去，就要对专项债进行项目管理，加强预算监控。专项债的限额也要按照因素法分配，不能撒胡椒面，也不能去垒大户，要综合研判各地方经济实力，特别是债务风险水平，来合理确定各个地方限额。
整体上来说，对重点项目多、风险水平低，能够有效拉动投资作用的这些地区，要给与倾斜，并且要向疫情损失严重和比较严重的地区倾斜。
新京报：还有其他建议吗？
尹中卿：再一个就是建立债券发行项目挂钩机制，债券发行与建设项目要挂钩，不能打包发行，更不能挂羊头卖狗肉。发行的时候说建医院，实际上建了一个研发中心；发行的时候说项目要建3年，实际上需要建10年，造成期限错配、项目错配、性质错配、管理错配。
同时，应当推动专项债券市场化定价机制。现在的债券一般都是投行帮助发的，一些地方政府也有自己的证券公司，自己的银行。
前不久财政赤字货币化的讨论，一些专家认为，我们现在债券发行成本高，也就是发行费高，因为要经过几道手，比如发行1万亿市值，地方政府拿到手的有可能也就8000多亿。所以要提高规范化程度，杜绝行政干预、行政部门窗口指导，推进债券发行和交易的合理定价。
此外，专项债都应当纳入预算，主管部门应该拿出来风险平衡方案，对债券投资的项目成本、预期收益，以及形成的资产价值，都应当先有评估有监管，一个项目说两年内建完，那么今年发行多少？明年如何保证？不能今年建一栋房子，明年没有了，不能留半拉子工程。
减税降费要普惠同时缓解对财政影响
新京报：政府工作报告提出今年加大减税降费力度，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。这会对实体经济带来哪些影响？
尹中卿：最近几年，我国先后出台了一系列减税降费政策，惠及众多行业和企业。政府工作报告特别强调，要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。
减税降费要真正落实下去，还需要注意一些问题，比如普惠性问题。产业链中议价能力相对弱势的企业，往往要把减税降费红利让渡给上下游处于强势地位的企业，减税降费红利在不同类型企业之间分布不均衡。有的企业觉得“费”降得不明显，建议进一步规范政府非税收入。
另外，需要缓解减税降费对各级财政的减收影响。减税降费与增收扩支是一对矛盾。从长期看，减税降费有利于拓展财源、增加税收。但短期内，减税降费肯定影响财政收入。
积极财政政策还有一个相关问题，就是政府要过紧日子。政府工作报告提出，中央一般公共支出要减少2%，非必要项目支出要减少50%，这个力度应该是很大了。大家现在反映比较多的是，政府减少支出，事业单位、国有企业也应当过紧日子。
十八届三中全会提出，要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%。从今年预算报告来看，2020年纳入中央国有资本经营预算是1108户企业，范围比2019年扩大了，但国有企业仍然是分成5类，就是烟草公司提取比例是25%；石油、化工、电信、煤炭资源型企业提取比例20%；钢铁电子贸易是一般竞争性企业，提取比例15%；政策性企业不交税。也就是说，5类里面只有4类，最高的提取比例是25%，没有达到30%的要求。
从今年预算报告来看，2019年资源类国有企业效益不错，企业的利润增加得比较多，但纳入到国有资本经营预算里比较低，调到一般公共预算中的比例就更低了。
算来算去什么意思呢？就是还要完善国有资本经营预算，扩大国有企业上缴利润的范围，增加国有企业上缴利润比例，要达到30%，去补我们现在那么多开支的地方。这样我们才能有更多的钱用到刀刃上，让积极财政政策更好地发挥作用。
新京报记者王姝
