原标题：“久押不决”怪圈怎么破
最高检工作报告提到了检察机关清理纠正久押不决案件的情况,不少代表委员和媒体对此比较关心,有人就提出了这样的问题——久押不决案件清理了这么多年,为什么还不断出现?案件久押不决的原因究竟是什么?下一步最高检准备采取哪些针对性措施?带着这些问题,记者采访了最高检专门负责这项工作的第五检察厅(刑事执行检察厅)相关工作人员。
已经清零的久押不决案件出现反弹
“十八大以来,党中央对人权司法保障高度重视,中央政法各单位都认识到了这个问题,多部门联合采取行动,共同把久押不决案件清理纠正作为一项硬性任务来抓,取得非常明显的成效。”最高检第五检察厅厅长侯亚辉告诉记者,党的十八大以后,单就检察环节而言,清理纠正久押不决案件经历了两个阶段:专项活动阶段和日常清理阶段。
专项活动阶段主要从2013年4月开始,按照中央政法委的决策部署,最高检下发通知,部署在全国检察机关集中开展为期三年的清理纠正久押不决案件专项工作。在中央政法各部门共同努力下,截至2016年10月14日,共核查出久押不决案件1845件4459人,已全部清理纠正完毕。
“可以说,困扰了多年的久押不决案件在2016年这一年全部清零。对此,社会群众和媒体高度关注,给予广泛好评。”侯亚辉说。
“专项活动结束以后,进入了日常清理纠正阶段。”侯亚辉告诉记者,在这个阶段,最高检清理纠正久押不决案件的主要原则和做法是——分级督办,羁押期限超过5年的久押不决案件,由省级检察院负责督办;羁押期限超过8年的久押不决案件,由最高检负责督办。同时,建立定期通报制度,定期对全国清理纠正久押不决案件情况进行通报,提出督办意见。检察机关清理纠正久押不决案件工作基本实现了常态化和制度化。
“但实事求是地说,有成效,也有不足,清理纠正久押不决案件工作难度确实很大。从2017年以来的情况来看,久押不决案件在一定程度上也有反弹趋势。”
侯亚辉对记者说,最高检党组对此高度重视,要求各地检察机关严格落实预防和纠正久押不决案件有关制度,特别是认真落实“分级督办”要求,在很大程度上推动了清理纠正工作开展,一批久押不决案件被清理纠正,但也不可否认,仍有一些重大疑难复杂案件、“夹生”案件等一时还难以清理纠正。
案件久押不决的原因主要来自五个方面
什么是久押不决案件?最高检第五检察厅副厅长刘福谦说,严格地讲,久押不决并不是一个法律概念,现行刑法和刑事诉讼法均没有提及。对这个问题的认识,实际上也有两个阶段。
2013年时,中央政法各单位对久押不决案件的基本看法是:犯罪嫌疑人、被告人被羁押3年以上尚未审结的案件为久押不决案件。这个认识是根据2012年修改前的刑事诉讼法关于刑事案件的侦查、审查起诉和审判期限作出的初步界定。
之后,根据修改后刑事诉讼法对侦查、审查起诉、退回补充侦查、审判(一审、二审、发回重审)期限的规定,2015年,《人民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定(试行)》对久押不决案件进行了重新界定:即犯罪嫌疑人、被告人被羁押超过5年,案件仍然处于二审或者二审以下诉讼阶段的,为久押不决案件。目前,“5年”是统一看法,只要犯罪嫌疑人、被告人被羁押超过5年,就被视为久押不决案件。
刘福谦说,久押不决案件一般都有两个明显特征:一是大多数都是重大、疑难、复杂案件。久押不决案件多为涉毒品类犯罪、暴力性犯罪、职务类犯罪、涉众型金融犯罪等。有相当数量的案件,案情重大、性质恶劣、被害人众多、社会危害性大,这些案件的查证、审判难度要比一般案件更大,侦查、审查起诉、审理也更为慎重,客观上可能要经历较长的诉讼时间。二是大多数都是事实不够清楚、证据不够扎实的案件。有些案件因时过境迁等原因,调查取证难以深入,造成案件的事实不够清楚或证据不够扎实,出现“夹生”现象,既诉不出,又放不了人,使得审理工作困难很大,一拖再拖。
针对代表委员和媒体提出的问题,最高检第五检察厅几位长期从事刑事执行检察工作的资深检察官对导致案件久押不决的原因等进行了深入分析。他们认为,久押不决问题,在侦查、起诉和审判等各个诉讼环节都不同程度存在,一般在侦查和审判环节较为突出。绝大多数久押不决案件都有合法延长羁押的手续,形式上没有违法。但为什么会出现“边清边超”的情况呢?是什么原因造成的呢?检察官普遍的看法是,原因很多,但综合分析,不外乎以下五个方面——
第一,这些案件重大疑难复杂且证据往往存在瑕疵。实践中,久押不决案件大多案情重大、性质恶劣、社会危害性大,这就决定了案件的侦查、审查起诉、审理比一般的案件更为复杂,有罪证据的调取、无罪证据的排查、存疑证据的鉴定和其他对定罪量刑有影响的情形都要进行更为细致的调查和论证,客观上决定了案件可能要经历较长的诉讼时限。
第二,法律法规有待完善。比如,延期审理问题,刑事诉讼法对延期审理的次数没有明确限制,实践中存在过度适用延期审理等问题。如某贪污、挪用公款案件,当事人律师以调取相关证据为由,先后提请延期审理6次,时间长达12个月。
第三,部分办案人员司法办案理念和能力有待提高。少数办案人员还停留在过去的一些办案思维上,法治、程序和人权保障意识还需提升。有的办案人员存在重实体轻程序的思想,认为“实体是硬指标,程序是软任务”,单纯追求办案数量,忽视对犯罪嫌疑人合法权益的保护,当办案期限即将届满而案件仍没有实质性突破时,便将延长羁押期限、重新计算羁押期限作为“退路”,导致案件久押不决。有的办案人员责任心不强,调查取证工作不深入,草率取证,导致应当收集的证据没能及时收集,或对收集到的证据不认真管理,造成证据丢失。有的办案人员过分依赖口供,不注重其他证据的收集,一旦犯罪嫌疑人、被告人翻供,案件的主要证据发生变化,其他证据又难以形成完整的链条,现有的证据难以定案,案件变成了“夹生饭”。
第四,检察机关法律监督刚性不足。有的久押不决案件从形式上看并没有违法,这种情况下,检察机关无论提出纠正违法或者发出检察建议,由于缺少刚性的制约措施,难以引起办案单位的重视,进而很难启动下一步司法程序。特别是对一些重大疑难复杂案件、“夹生”案件,检察机关多次提出纠正意见仍不能推动解决。还有的地方检察人员存在畏难情绪,缺乏主动作为精神,造成个别案件一拖再拖,长时间搁置,问题越积越多,使得推动解决难上加难。
第五,案多人少等客观原因造成了羁押期限的延长。由于我国刑事办案期限和羁押期限没有实现分离、案多人少问题没有得到根本解决等原因,办案人员在较大办案量压力之下,由于不能在规定时限内及时结案,往往采取延长羁押时限的方式,从而造成久押不决。
刘福谦告诉记者,实践中,政法各相关部门在解决久押不决问题上一般有三种方式:
一种是结案,即案件有了最终处理结果,绝大多数被告人被判处刑罚后交付执行或者因被羁押时间过长导致判刑后直接刑满释放;少部分被判决无罪或被检察机关不起诉,个别经鉴定为不负刑事责任的精神病人而被强制医疗。
另一种是变更强制措施,即案件虽然没有最终了结,但犯罪嫌疑人、被告人被变更了强制措施,先行解决了久押的问题。主要方式为取保候审,少部分为监视居住。
还有一种是不再纳入清理纠正范围,比如,法院决定中止审理的案件,由于何时恢复审理无法确定,因此,经“两高”协商,此类案件不再纳入清理纠正的范围。又如,处于死刑复核阶段的案件,由于法律并没有规定死刑案件的复核期限,根据中央政法委指导意见,此类案件也不再纳入清理纠正范围。
尽最大努力消除“边清边超”现象
被羁押的每一个个体的命运,都会因为司法机关清理纠正久押不决案件工作而发生转变。作为清理纠正久押不决案件工作中的重要一环,检察机关始终把这项工作作为一项重要任务来抓,在中央政法委的坚强领导下,这两年来作出了很大努力。以2019年为例,检察机关对全国羁押5年以上未结案的367人逐案核查,已纠正189人。
最高检第五检察厅二级高级检察官张金凤介绍了检察机关清理纠正久押不决案件采取的几项主要措施:
——组织开展久押不决案件专项清理纠正工作。最高检对全国久押不决案件进行核查摸底,检察机关对所有案件做到“四个清楚”:清楚案件所处环节、清楚久押不决原因、清楚清理责任机关、清楚监督纠正措施。同时,会同最高法逐案核对久押不决情况,共同推动清理纠正工作。
——落实分级督办制度。对羁押期限超过8年的久押不决案件和有重大影响的案件,由最高检挂牌督办;对羁押期限超过5年的久押不决案件,由省级院挂牌督办。
——逐案清理,包案销号。有的检察机关逐级分别建立台账,制定单位和领导督办责任制,实行挂账销号,要求每月进行一次统计分析,定期通报清理纠正情况。有的检察机关对久押不决案件实行分管检察长包案责任制,采取多种有效措施,清理纠正重大疑难复杂的久押不决案件。
——注重协作,攻坚克难。在清理纠正久押不决案件过程中,各级检察机关都主动向当地党委政法委汇报,争取党委政法委的有力领导。同时,注重与法院、公安机关、监管场所等相关部门加强配合沟通,形成工作合力。有的省级检察院多次向省委政法委汇报情况、请求支持,并与其他政法机关一起研究工作措施,使久押不决案件得到及时清理。
实践中,各地检察机关也积累了一些清理纠正久押不决案件的经验和做法——
比如,在“大专项”下开展“小专项”活动。针对某类案件容易产生久押不决的情形,组织开展本地专项检察活动,进行清理纠正,集中力量对本地区此类案件进行核查摸底,逐案分析羁押情况,提出监督意见。福建省福清市检察院在对福清市看守所在押人员羁押期限监督中发现,涉众型经济犯罪案件普遍存在法院发回重审次数多、羁押期限长等特点,决定对发回重审的涉众型经济犯罪案件羁押期限在3年以上的开展专项检察,2019年共清理纠正羁押期限超过3年的案件3件和久押不决案件2件。
又如,加强制度建设。检察机关和公安机关、法院建立完善清理纠正规章制度,统一思想认识,明确清理纠正责任,畅通分歧解决渠道,形成清理纠正合力。辽宁省检察院和省高级法院、省公安厅会商建立清理久押不决案件工作联席会议制度,将三家单位此前在联席会议上达成的八项共识,以会议纪要形式固定下发,完善了久押不决案件清理工作制度,对今后工作起到了重要的指导作用。
再如,采取上下联动共同落实久押不决案件预警机制。下级检察院负责核查摸底本地区羁押期限超过4年且不到5年的案件,汇总报送给省级检察院,省级检察院汇总后向同级法院发出预警提示函,督促省高级法院加强案件办理期限管理,整体推进清理纠正工作。
侯亚辉表示,久押不决案件严重损害犯罪嫌疑人、被告人合法权益,影响司法公平公正和司法公信力,检察机关将充分发挥久押不决案件预警机制、挂牌督办制度、定期通报制度功能,会同其他政法单位共同清理纠正,取得明显成效。2020年,检察环节主要落实好四项工作措施——
加大对下指导力度。推广一些省级检察机关的经验做法,并会同同级公安机关、法院对羁押期限满5年的案件进行核查摸底,逐案研究清理纠正措施。省级检察院对本地区羁押期限满4年的案件进行核查摸底,向同级公安机关、法院提出预防久押不决案件的检察建议和案件清单,落实久押不决案件预警机制。
加大对重点地区的督导力度。对于久押不决案件较多的地区,上级检察机关及时派出工作组进行专项督导,通过审阅卷宗、主动与审判人员交流等方式,与法院共同细化措施,找准案件久押不决的原因,加快推进清理纠正工作。
加大制度落实力度。落实好分级督办制度,加大督办力度;落实好清理纠正进展情况月报告制度,省级检察院每月将久押不决案件清理纠正进展情况、拟采取的工作措施逐案报告最高检。检察机关会同公安机关、法院逐案研究久押不决原因、面临的突出问题,共同落实清理纠正措施,形成工作合力。对于疑难复杂案件,检察机关及时向党委政法委汇报,争取支持。
加大沟通协调力度。检察机关加强与公安机关、法院的沟通协调,依法督促各办案机关、部门严格遵守办案期限,严格执行刑事诉讼法关于办案和羁押期限的规定,形成预防新增久押不决案件的工作合力。
