原标题："案-件比":让当事人最大限度感受公正和效率
近日,《检察机关案件质量主要评价指标》(下称“《指标》”)印发。在这个“检察机关第一次针对案件质量研制的评价指标”中,“案-件比”被作为唯一的“核心指标”重磅推出。
对普通公众而言,“案-件比”还是个相对陌生的概念,但在检察机关内部,围绕“案-件比”所进行的种种探索,其实早已全面展开。仅2019年,在最高检领导干部业务讲座、大检察官研讨班、全国检察机关刑事检察工作电视电话会议等多个重要场合,“案-件比”都曾被反复提及。
2020年初召开的全国检察长会议上,最高人民检察院党组书记、检察长张军强调,要全面推开、落实检察官考评办法,把“案-件比”落到检察机关、把责任落实到检察官。
“案-件比”究竟是一项什么样的评价指标?创设意图何在?检察机关推出这项评价指标,会给案件当事人带来哪些便利?又会给新时代检察工作带来怎样的变化?
追根溯源:为什么要创设“案-件比”?
在普通人的印象中,“案件”往往是作为一个词出现的。但在“案-件比”这个指标中,“案”和“件”却被连接符号分开,成了两个意义不同的概念——这其中有何玄机呢?
“这里的‘案’,指的是发生在人民群众身边的具体的案子,‘件’则是指这些具体的案子进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件数。”全程参与“案-件比”评价指标研制的最高检案管办案件统计信息管理处副处长郑成方向记者介绍说。
在2019年最高检领导干部业务讲座上,最高检领导对此有着更加详尽的阐释:“当事人、老百姓被举报、被诉至或者自己主动将他人举报、诉至司法机关,司法机关立案后,这就是‘案’。用老百姓的话说,自己有个‘案子’在公安,在法院有个‘案子’,等等。什么是‘件’?就是公安机关、检察院、法院依照诉讼法规定的程序,在办理案件过程中,在自己相关的办案环节,在司法统计或者自己办案管理系统中,作为一个‘案件’来统计的‘案子’。不同司法机关统计的针对特定当事人的同一个‘案子’,均自然地作为自己办案环节的一个或多个‘案件’。也就是说,‘案件’一般都远远多于当事人自己认为的在司法机关的那一个‘案子’。就检察机关的办案环节而言,比如,公安机关提请检察机关批准逮捕的一个‘案件’,检察机关作出不批捕决定是这个‘案件’,公安机关对该决定提出复议又是一个‘案件’;检察机关不改变原决定,公安机关如果提出复核,统计上又是一个‘案件’,即使检察机关改变了原决定,到了审查起诉阶段,如果检察机关作出不起诉决定,公安机关还有可能提出复议或者复核。也就是说,在统计上,检察机关办理了多少个公安机关对不批准逮捕决定提出的复议‘案件’、提出的复核‘案件’,对不起诉决定提出的复议‘案件’、提出的复核‘案件’,这些都可能是同一个当事人的同一个‘案子’统计成的不同‘案件’。对于当事人来讲,经过了复议、复核甚至个人的申诉,自己的一个‘案子’至少被办成三五个‘案件’。”
“明白了‘案’和‘件’的区别,‘案-件比’的概念就容易理解了”,郑成方告诉记者,“简单说,‘案-件比’就是‘案’和‘件’相比所形成的一组对比关系。”
郑成方介绍说,总体来讲,“件”越高,说明办案经历的环节越多,办案时间越长,司法资源付出越多,而案件的质效,至少当事人自己认为的案件质效往往就越低,案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。
“为了让当事人能最大限度地感受到‘案子’办理过程中的公平正义和效率,本届最高检党组提出,要‘跳出检察看检察’,把人民群众、当事人对司法办案活动的实际感受作为评价检察办案工作成效的一项重要因素,建立以‘案-件比’为核心的案件质量评价指标体系,引导各地检察机关通过提高办案质量,将上一诉讼环节的工作做到极致,减少不必要的诉讼环节,以最少的司法投入、最少的诉讼环节、最少的办案时限办结当事人的案子,从而节约司法资源,提升人民群众的司法评价。”郑成方说,这是创设“案-件比”评价指标的初衷,是检察机关落实以人民为中心发展思想的重要体现。
“案-件比”是观测评价检察机关办案运行态势,反映每一个办案环节是否将工作做到极致的重要指标,对于防止产生不必要产生的办案环节具有重要意义。“从检察机关的角度,哪些环节可以做到极致,哪些是可以压缩的‘件’,在过去一年多时间里,我们在不断进行研究完善,《指标》的出台,正是探索的成果体现。”郑成方说。
记者注意到,在《指标》的附件《关于“案-件比”指标测算使用的说明》中,对于“件”的选取范围作出了明确规定,比如在刑事检察中,将批捕(不批捕)申诉、不批捕复议、不批捕复核、两退三延(两次退回补充侦查、三次延长审查起诉期限)、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉、法院退回、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿等16项纳入检察机关“件”的范围。
“需要说明的是,这里的‘件’被赋予了特殊含义,是检察官把工作做到极致,就可以减少或者避免的‘件’。对于因客观原因存在的‘件’,并不是‘案-件比’评价指标中要挤压掉的‘件’。”郑成方举例称,比如检察机关依法作出不批捕决定是正确的,但公安机关可能会对该决定不满,进行复议、复核,被害人会申诉。现在在“案-件比”评价指标下,检察官会在依法办案的基础上,加强释法说理,让公安机关和被害人清晰理解作出不捕决定的原因,避免后面环节的发生,节约司法资源。“这些本可以避免的环节,才是要挤压掉的‘件’。”
虽然《指标》下发时间并不长,但本届最高检党组对外传递高度重视“案-件比”指标、大力提升办案质效、确保群众获得感的信号却很早就已释放。2019年4月,在最高检领导干部业务讲座上,最高检领导深入阐释了“案-件比”概念,并点名有些地方检察机关“案-件比”畸高,一案经历多次反复。在同年7月20日举办的大检察官研讨班上,最高检领导再次指出,科学构建以人民群众获得感为评判标准的案件质量评价体系,要遵循“案-件比”指标,下大力气降低办案中的“环节”“件”数,树立整体质量意识。一个月后,在全国检察机关刑事检察工作电视电话会议上,最高检党组再一次强调,要努力降低办案环节中的“件”数,把自己环节的工作做到家。
理念引领:每个环节做到极致
有的“案-件比”是 1∶1,这说明一次终结性诉讼活动就案结事了;有的“案-件比”是 1∶2、1∶3,这意味着在这部分案件办理中,一案经历了多次反复。
原因何在?
“这里面既有主观成分,也有客观原因的存在。”最高检案管办案件统计信息管理处处长石献智分析称,不少地方检察机关在理念上还没有完全转变,检察官在工作上没有做到求极致,部分案件的退査延期是形式上合乎法律,但实质上必要性不强。在释法说理环节,也没有进行到位,引发了下一个环节的产生。
当然,一些案件退查也确实存在客观上的原因。石献智称,有些受理的移送起诉案件本身质量不高,在侦查环节的工作没有做到位,该取的证没有取好,需要退回补充侦查,客观上也影响了“案-件比”。
记者了解到,2019年前三季度,山西省检察机关“案-件比”大幅下降,总结了宝贵的经验。
“最高检领导提出‘案-件比’概念后,山西省院党组对此很重视,专门召开检委会部署。”山西省检察院案管办主任、三级高级检察官李晓波告诉记者,2019年6月,检察长杨景海带着案管办和刑检骨干人员去调研,特意选取了办案量大或问题多的基层院,亲自阅卷,与一线检察官直接对话,发现不少问题。
“比如有些退补,只需要补一个身份证明或前科证明的单项证据。有的退查提纲,写的不准确,没有按照最高检现在的要求,把退查理由说清楚。”他说,这种做法不符合新时代检察工作的要求。
如何解决问题?李晓波称,从省院层面来讲,主要是加强理念引领,“我们一直强调追求办成一案,不是统计意义上的多‘件’,要将工作做到极致。”他说,检察官在刑事诉讼中要负主导责任,要把案件办到极致,把责任压实。
重庆市检察机关在了解到“案-件比”概念后,也将转变检察官的办案理念放在了首位。
“我们是案管部门,先学习什么是‘案-件比’,‘案’是什么,‘件’又包括哪些。”重庆市检察院检察九部主任宋能君称,最高检提出“案-件比”这个概念后,他们就一直在关注。2019年,张军检察长到重庆检察机关调研时,还专门询问了当地“案-件比”的情况。案管办人员和业务部门经常沟通开会,互通理念。各市区院检察长对新的评价指标也很重视,经常在会议上问某个检察官:“你办的案子的‘案-件比’是多少?”
作为基层院的一线检察官,重庆市南岸区检察院检察一部检察官陈雪对于新评价指标对办案的影响有着深刻的感受:“以前,可能有个别检察官,认为只要事实证据没有问题,就没有错误,就能够满足社会发展的需要。”他说,现在,检察官不能仅仅是司法办案“工匠”,还要适应社会形势的变化,主动作为,提高办案效率,“我们也想让当事人在更短的时间内得到一个公正的结果。”
务实改进:提升办案质效
从最高检案管办统计的信息来看,退回补充侦查、延长审查移送期限、被告人上诉三个因素是造成“案-件比”畸高的重要因素。不同地区根据自身的情况,采取了不同的办法。
“太原两级检察机关‘案-件比’高,主要是‘两退三延’比较严重。为了降低‘案-件比’,我们严格了审查退补程序。”山西省太原市检察院第二检察部副主任周艳说。
严格审批程序,会不会导致检察官为了降低“案-件比”而影响案件质量?
“退补是服从于我们的办案质量的,对于确实需要退补的肯定要退补,这是市院反复召开会议都在强调的。”周艳说,这样做的目的不是不让检察官退补,而是要看退补的必要性在哪里,检察官要拿出明确的理由,同时要报退补提纲。“比如一个检察官的退补提纲有三条,这三条内容本来可以通过和公安机关沟通,在审查起诉期限内就能解决的问题,为什么要占用退补的环节去解决?”她说,现在是通过这种方式倒逼检察官将工作做到极致,把办案节奏加快、效率提高。
提前介入程序也是太原市检察机关降低“案-件比”的重要方式。周艳告诉记者,早在2014年,太原市检察机关就建立了命案要出现场的工作机制。有了“案-件比”评价指标要求后,检察机关更是加大了提前介入的力度。“命案证据都比较复杂,被告人会被判处死刑或者无期徒刑的,这种案件,实践中都是退补比较多的案件,对证据要求比较严格。通过大要案提前介入,可以实现案件的引导侦查前置,工作做到前面。在公安机关侦查终结前,尽量把案件证据固定夯实。”她说,现在很多大要案件既没有退补也没有延期,在一个月审查起诉期限内向法院提起公诉。公安机关对检察机关的做法非常配合。检察院不退补,不延期,公安也提高了工作效率。
在山西省运城市检察机关,提前介入侦查在降低“案-件比”方面也发挥了重要作用。“比如这次运城市涉疫情的六起案件我们就全部提前介入了。”运城市检察院第二检察部副主任原琳介绍,运城市平陆县有一起从武汉回来人员不遵守疫情防控规定,到处走亲访友,参加宴席,导致几十个人被隔离的案件。平陆县公安局最初是以涉嫌以危险方法危害公共安全罪提请逮捕,平陆县检察院将案件上报到运城市检察院对案件进行指导,当时“两高两部”《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》还未颁布,案件随后上报到省院,省院认为应当以妨害传染病防治罪批捕,公安机关采纳了意见,迅速对涉案人员以该罪名进行批捕。
“涉疫情的案子影响大,关注度高,检察机关提前介入,对案件性质有正确的界定,快速批捕疫情期间的违法犯罪案件,既保护了违法者的合法权益,又推进案件进程,及时回应社会关切,社会反响良好。”原琳说。
“检察官也感觉到,‘案-件比’过高,老百姓的感受不好,社会效果也达不到。想要降低‘案-件比’,就要认认真真做好每一个环节。”运城市检察院检察长崔峰告诉记者,作为山西省人口最多的地级市,运城市检察院围绕降低“案-件比”,采取强化理念引领、积极跟踪引导取证、加强释法说理等措施。“从运城市检察系统来说,对‘案-件比’指标的认识还是很正面的,检察官工作能力也有了提高。‘案-件比’得到降低,全省排名向前靠。”
深层解读:“案-件比”符合司法改革后的评价标准
对于“案-件比”评价指标,检察官陈雪有着自己的思考:“退回补充侦查和延长审查起诉期限业务数据降下来,是降低‘案-件比’、提高办案效率的关键,而这两个诉讼节点与检察权的配置、设置捕诉一体机制的目的不谋而合。可见,‘案-件比’评价指标的提出是及时、适宜的,这是捕诉一体改革最好的运用。”
“我们现在分析‘案-件比’,摸排的都是之前的数据,当时捕诉是分离的,同一个案件的不同环节,不是同一个检察官经手,耗费的时间、精力会更多。”陈雪称,比如之前负责公诉的检察官,前期没有第一时间接触这个案子,等到接手的时候,需要补充的证据还有不少,必须和侦查人员沟通,退回补充侦查才可解决。再者,捕诉分离阶段,专门从事侦查逮捕的检察官,可能也不是很注重下一步公诉环节的工作怎么开展,引导侦查的意识不够。
“现在捕诉一体后,原则上由一名检察官负责同一刑事案件的适时介入、案件受理后的审查批捕、延长羁押期限审查、审查起诉、出庭支持公诉、诉讼监督的全过程。”陈雪解释,万一遇到复杂的案子,公安机关会提前和检察机关沟通,在逮捕环节公安机关收集证据的针对性强,审查的时候就会快,因此可以明确提出一些补侦的方向、重点,公诉时需要什么证据,这些都了然于胸,就能够把案子办扎实,退补率低,办案效率高。
周艳告诉记者,短期内面临工作节奏的变化,有点压力,觉得很紧张、很累,可一旦适应了这种节奏,今后办案反而更顺利。“原来检察官退补一个案件,又新收一个案件,加上退补的案件回来,手里新案旧案的基数是比较大的。捕诉一体改革后,特别是在‘案-件比’的考核下,要求短期内迅速把案件看完,列出要补充侦查的东西,发给公安机关,证据补足后就提起公诉,很多案子在一个月内就审结了。”她说,现在手里的积案变少了,在高效的同时,其实比之前是轻松的。
重庆市检察机关的认罪认罚从宽制度适用率排在全国前列,陈雪所在的检察一部,更多的是办理普通刑事案件,比如危险驾驶、盗窃、小的贩卖毒品案件等,很多案子可以适用认罪认罚从宽制度,适用率越高,“案-件比”越低。
在他刚刚办完的一起醉酒驾驶案中,21岁的男子肖某醉酒开车上了重庆市内环快速路,发生事故。在审查逮捕时,检察官就对肖某做好认罪认罚从宽制度告知程序,肖某如实供述,认罪认罚态度良好,法院适用速裁程序起诉审理,听取了检察机关的量刑建议,判处肖某有期徒刑一个月,并处罚金2000元,很快结案。
“适用认罪认罚从宽制度,加强释法说理,不仅可以缩短审查起诉周期,提高诉讼效率、节约司法资源,还有利于化解社会矛盾、促进社会和谐稳定。”陈雪说。
回归根本:减少讼累,节约司法资源
记者了解到,最高检领导提出要求后,检察机关的“案-件比”呈现总体下降趋势,办案效率不断提高。以山西省检察机关为例,2019年开始重视“案-件比”指标后,全省一审公诉案件退查件数同比下降30%,退查比率减少18个百分点;延期件数同比下降14%,延期比率减少7个百分点;平均办案周期缩短7天左右。
2020年的工作如何开展?
“现在一说起‘案-件比’,全省的检察官已经知道,背后透过的是最高检做优刑事检察的理念。”李晓波说,今年《指标》正式下发,检察官都在积极适应这种变化。未来,案管部门还打算继续利用大数据分析,哪个院“案-件比”情况比较多,哪个检察官退补的情况比较多,定期通报指标,进行督促和引导。
宋能君告诉记者,重庆市负责案件管理的同事,主要从数据监督、流程监控、质量评查三大块来督促“案-件比”的降低。“前段时间我们开展了‘案-件比’的调研工作,发现认罪认罚的‘案-件比’要低一些,金融犯罪的‘案-件比’要高一些。某些检察官的能力强一点,他的‘案-件比’就会比其他人低一些,目前正在做这方面的细致分析工作。”她说,从数据分析来看,影响“案-件比”最大的“件”是退回补充侦查和延长审查起诉期限,“现在我们提供了一个评价方向,如果是一退或者二退比较高了,我们就会去评查,看这些案件有没有必要退,尽可能减少不必要的退查”。
疫情期间也没能阻挡研讨的步伐。宋能君说,今年他们成立了以“案-件比”为核心的质量评价小组,人员来自于各区案件管理部门的骨干,已经开了几次视频会议,希望建立一个更加细化的“案-件比”评价机制。“这些工作对于我们既是压力也是动力。”
“案-件比”的最佳状态应该是什么样的?在石献智看来,“案-件比”的最佳状态是1?1,但这里的“件”有着特定的含义。在诉讼程序中,有一些即使把前一个环节工作做到极致,也必然会经历的法定环节,这些必然要经历的环节是不能作为“件”叠加计算的。在1之外需要叠加计算的“件”,是那些因为上一个环节没有把工作做到极致而导致多经历的下一个环节。所以,“案-件比”的核心目标还是将每一个环节的工作做到极致,让本可以避免的下一个环节不发生。
“‘案-件比’的意义可以归纳为三个方面。”石献智说,首先,从司法为民角度出发,可以减少老百姓的讼累。“比如刑事案件中,对于不必退补和延长审查起诉期限的案件不再退补和延期,让案件尽快有结果,对于犯罪嫌疑人来说,不被反复折腾,对于被害人,该得到的赔偿或者补偿能够及时得到。”
其次,可以引导检察官提升办案能力,提高办案效率。要求案件办理质效兼顾时,能力必须得提升,“‘求极致’绝非口头一说就能办到,也不是光有司法为民的责任感就可以实现,而是要求检察官必须有过得硬的真本事。因此,设置‘案-件比’这个‘核心指标’,也是倒逼检察官主动提升素质、能力,主动适应新时代人民群众对检察工作更高要求的硬举措。”
再次,也是节约司法资源的重要举措。那些被纳入“件”的办案环节,表面上看都有法律依据,之所以说它是不必要的,是因为如果把上一环节的工作做到极致,这些环节就可以避免。“原本可以避免的环节在办案中出现甚至反复出现,必然导致不必要的程序空转,占用有限的办案力量,耗费司法资源。将其作为负面评价,引导检察官在办案中把相应的空转环节挤掉,无疑会节省司法成本、节约司法资源”。
“案-件比”的推出,必将对检察机关司法办案产生重大影响。充分认识这一核心指标的重要意义,深入领会其价值取向,充分发挥其“风向标”“指挥棒”的作用,引领检察官改变传统的办案观念和工作状态,从保障人民群众司法获得感的高度,在办案中求极致、过得硬,实现办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好、“三个效果”最优的办案目标,这是各级检察机关下一步努力的方向。
