原标题：美国八年没办成，中国仅用了18个月！这项大工程至今争议不断，堵在哪了？
来源：瞭望智库
今年年初，全国高速范围内取消了省界收费站，同时各地区的高速公路启动了更多ETC门架收费系统接入全国联网收费系统。随着国内疫情的持续好转，自5月6日零时起，全国经依法批准的收费公路恢复收取车辆通行费。
由于长假过后，车流量本身就比较多，加上新的收费系统刚刚上线，通行由免费转为收费，一些地区在磨合过程中出现了问题。部分ETC车辆在通过专用通道时，出现了信息读取失败、无法抬杆的情况，也加剧了车道的拥堵。
一段时间以来，吐槽ETC成为社交媒体的讨论焦点，甚至持续占用传统媒体不少版面和时间，其中最大的槽点是人工收费车道的设置、计费规则调整引发的收费变化以及电子收费服务的不透明。令人遗憾的是，针对如何让ETC更好地为用户服务，什么样的机制才能使ETC的经营者不断完善系统，现有的讨论却不多。
吐槽ETC的也不只有中国公路用户。事实上，美国历经多年还没有实现全国联网，欧盟还在努力推进互联互通，我国台湾地区在2013年推广ETC时也曾经民怨沸腾。
ETC究竟是不是最佳方案？库叔今天就来好好追究一番。
文|苏奎
本文为瞭望智库原创文章，如需转载请在文前注明来源瞭望智库（zhczyj）及作者信息，否则将严格追究法律责任。
2019年12月31日晚，取消高速公路省界收费站及并网切换相关事项按计划完成，从2020年1月1日零时起，全国29个联网省份的487个省界收费站全部取消，1.2万名高速公路收费员安置到了其他岗位。2019年3月《政府工作报告》中提出的“两年内基本取消全国高速公路省界收费站”的承诺可以说提前兑现了。
航拍G15沈海高速公路福建泉州洛阳江路段ETC门架
客观地说，完成这项任务绝对不轻松，交通运输部通报的数据可见一斑。仅仅8个月时间，全国建设完成了24588套ETC门架系统，改造完成了48211条ETC车道、11401套高速公路不停车称重检测系统。ETC新推广发行1.23亿户，累计用户达到2.04亿。可以参考的指标是，中国的ETC用户达到了全世界ETC用户的60%以上。
但无论是对照国际先进水平，还是与国内其他交通领域的支付电子化相比，我国收费公路领域的支付电子化相对而言都是落后的。
1
为便利用户，国家投入真金白银推广ETC
根据交通运输部通报的数据，2019年推广免费安装的ETC数量高达1.23亿台，而在此之前，用户安装ETC需要支付100-300元不等，即使以100元计算，ETC推广的终端设备成本也高达120亿元。
这个成本是谁出的呢？国办发（2019）23号文件（国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消省界收费站改革方案的通知）里面有答案，文件明确要求：各地ETC车载装置安装、系统和设施建设改造资金由省级人民政府统筹负责，采用通行费收入列支、财政补助等方式解决，鼓励各地通过市场机制筹集资金。也就是说，这个成本是由政府财政和各省国有ETC公司承担的。
事实上，很多国家终端设备都是有偿提供的。以日本为例，在推广初期，设备安装费用曾经高达300美元（约合2067元人民币），成为推广的重要障碍，目前的初装费大概为180元人民币。美国各州也基本上是收费的，如宾夕法尼亚州车载终端收费35美元（约合241元人民币），纽约每月终端使用和账户服务收费1.5美元（约合10元人民币）。
图为日本ETC车载设备安装价格变化趋势
系统的建设成本同样不能忽视，2.5万套门架系统、4.8万条车道改造，还有10多万车牌识别系统，这些系统的建设成本初步估算高达200亿元，如果按照电子设备5年的使用期限，每年设备折旧成本也会达到40亿元。
2020年4月15日，南京火车站地下停车场入口处，全通道ETC停车场
2018年，全国高速公路收费5168.4亿元，即使只维持目前的使用率和ETC通行费95折优惠（货车按9折优惠）计算，一年的优惠金额也不会少于155亿元。这笔费用，应该是各高速公路公司承担得了的。当然，使用电子收费后，高速公路公司可以减少收费人工成本。如果按照全国已经减少1.2万人来计算，每年可节省的成本约12亿元。在系统应用稳定后，收费员应该还可以大幅度减少，4.8万条ETC车道至少50%可以改为纯粹电子自动收费，收费员可以减少约7万人，每年节省的成本估计在70亿元左右。然而即使达到这样的应用水平，仍然不能完全覆盖高速公路公司增加的成本。
显然，推广ETC是国家真金白银的投入，初心就是为了便利高速公路用户。但仍有声音认为，推广ETC是明修栈道暗度陈仓，实际是为了涨价，减轻高速公路公司的还债压力。这是真的吗？
2
涨没涨价还得看数据，终极目标是要提高效率
依据各地官方的表态，货车从计重收费改变为按车型收费后，满载车辆收费标准下降，低满载率和空车收费标准上升，并达到所谓“货车通行费总体负担不增加”和“实现新收费标准对应的吨位比计重收费时的满载吨位至少下降 10%以上”。
通行成本究竟是增加了还是减少了，是目前争议最大和社会最为关注的问题。
2020年5月6日，五一假期结束后全国高速公路恢复收费，在G2京沪高速上海江桥收费站， ETC专用车道排队明显，道口通行压力明显回升。
由于现阶段ETC系统收费计算和定价影响相互交叉，通行费用增加，可能既因收费标准变化，也可能包括计费方式改变、计费系统算法、计费系统设计等因素，并非单纯为收费标准所致。
考虑到对于收费标准变化意见的不对称，得到费用降低好处的多沉默，通行费增加的则人声鼎沸、义愤填膺，故目前并不能准确判断，通行费有无降低还需要进一步的数据支撑，最快可能就是在第二季度看各上市高速公路公司的财务季报的变化情况。
当前，要解决民众疑虑，应首先解决收费信息不透明的问题，如在收费口能够显示总费用，可以在移动应用和网站实时查询收费明细，让社会监督收费标准。这个问题解决起来相对简单，并没有很复杂的技术难题，但却非常重要，有利于重新建立社会对高速公路收费改革的信任。
此外，国家价格等有关部门应要求各省尽快委托第三方对收费制度改革后的收费水平进行一次评估，并向社会公布有关数据，根据评估情况调整收费结构或完善收费系统模型，以回应社会关切。
不过，要更好地理解货车收费结构的变化趋势，可能还要从更高的角度来思考。
《国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消省界收费站改革方案的通知》（（2019）23号），是推动这项工作的顶层设计，“通知”开宗明义提出了工作目标：深化收费公路制度改革，提高综合交通运输网络效率，降低物流成本，两年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费。显然，提高综合交通运输网络效率和降低物流成本是本次改革的两大目标，而前者恰恰却被很多人士所忽视了。
2018年，国务院办公厅关于印发推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）的通知明确提出：以推进大宗货物运输“公转铁、公转水”为主攻方向，不断完善综合运输网络，切实提高运输组织水平，减少公路运输量，增加铁路运输量，加快建设现代综合交通运输体系。本次改革提出的提高综合交通运输网络效率的目标可以说与国家推进运输结构调整战略一脉相承。
具体而言，应该是包括提高货车的满载率和降低道路货运比例（即公路运输转铁路或水路）两个目标，而按车型收费就是这次改革的重要政策工具。从这个角度说，低满载率和空车收费标准的提高是国家的政策导向，通过经济杠杆实现运输结构的改变。也就是说，可能我们更应该关注满载货运车辆的收费标准是否有进一步降价的空间，以及客运车辆因为计费系统设计的缺陷导致的收费变化。
3
货运车辆按车型收费，德国、瑞士效果显著
通过按车型收费能否实现上述政策目标呢？从理论上分析，收费标准的变化，可能导致比较复杂的情形。
一方面由于通行费用的上升使得道路货运市场运输价格上涨，公路货运价格与铁路及水路运输价格的比价关系发生变化，公路货运竞争力相对下降，运输结构按预期实现调整。
另一方面会使货运行业提升满载率，相对而言，大型货运企业有更强的网络化运营能力，这可能会导致货运市场结构的变化，那就是货运市场集中度的进一步提高，这也是符合国家一直以来的改革预期的。
不过，货运车辆提高满载率相当于增加了货运运力供给，会进一步加大道路货运市场的竞争程度，货运价格有进一步降价的趋势，这就反而不利于运输市场结构调整目标的实现。此外，货车是高速公司的重要客户，尽管交通量只占约23%，但通行费却高达约43%。由于货车驾驶员会平衡时间成本和通行费用增加的成本，部分车辆会转移到不收费的国道上，高速公路公司有减少收入的可能。通行费用并非越高越好，高速公路公司并不想将客户赶走。
那么现实究竟会如何发展呢？国际经验或许可以给我们一些线索。
由于生产和需求的空间不均衡，空载确实难以完全避免，即使在欧盟这样的发达区域，空载的比重也高达20%，单纯的国内货运甚至高达25%。德国在2005年开始实施大于7.5吨的重型货运车辆按车型通行收费后（2018年7月扩展至所有高速公路和国道，总收费里程达到了5.1万公里）后，空载货车的比例下降了1-2%，政策目标有所实现。
此外，小微型货运企业（50人以下）的市场份额比例10年时间从70%下降到48%，下降了22个百分点，而收费前20年时间，只下降了12个百分点，运输市场结构变化相当显著。相比法国和意大利等邻国，德国道路货运的长途货运比重也更低。尽管影响因素很多，但无可否认，对重型货车按车型收费（客车不收费）应该是一个重要的变量，政策目标更显著地实现了。
2001年前，瑞士道路货运的交通量年增长率约为7%，2001年开始对货车实行按车型收费，此后道路货运交通量变化就进入下行通道。有研究认为，如果欧盟国家都按照瑞士的收费标准（瑞士重型货车收费标准相对较高），欧洲铁路货运量可以再增加20-30%。也就是说，从瑞士实践看，相比提升车辆的实载率，按车型收费对于调整运输结构的效应更加明显。
1985年-2015年，德国小微型货运企业（50人以下）的市场份额变化
4
发展ETC全国互联互通，美国八年未成
ETC联网运行并不容易，美国就是一个很好的例子。
美国收费公路的发展经历曲折，也反映了人们观念的矛盾，没有人喜欢收费，但只有足够的钱才能提供良好的道路。早在19世纪末，美国就兴起了私人兴建收费道路。不过随着社会的发展，社会出现了一种新的观念，认为收费道路阻碍了货物和人的流动。
1916年，国会立法要求公路应该免费提供服务。但很快通过收费来加快建设公路又占了上风。1927年，国会再次通过法律允许州政府建设收费公路。到二战结束10年后（1955年），美国已建和在建的收费公路已近万公里。1956年，国会再次立法禁止联邦资金建设收费公路，并开始了州际高速公路建设的高潮。1991年和2012年，又第三次立法打开了收费公路建设的门。
相比世界其他主要国家和地区，美国的收费公路规模并不算大，但随着公路预算赤字不断扩大，收费公路正在不断获得青睐。目前，美国35个州有收费公路，收费公路里程约9661公里（2017年），收费主体130家，年收费总额超过130亿美元（约合896亿元人民币）。近10年间，每年增加收费里程140公里，这应该算是比较典型的美式速度。
有收费公路，就有收费电子化的需求。
事实上，通过ETC系统进行电子化收费的理念和原始模型设计是美国经济学家——诺贝尔经济学获奖者威廉·维克瑞（Vickrey）在1959年研究美国首都华盛顿的交通拥堵治理时首先提出的。早在1989年，美国就开始引入ETC，截止到2018年，美国40%的收费站为完全ETC收费，54%的收费站为ETC和人工收费并存，6%的收费站还是传统的人工收费模式。
全美ETC用户约4500万，ETC车道数超过7000条，ETC使用率约65%。美国使用最广泛的EZpass用户总规模高达3900万，使用率达82.5%，跨业主收费比例高达46.2%，是全世界最大的ETC网络之一，从这些数据看，美国ETC整体发展水平应该还是不错的。
然而，美国35个州就有20家ETC发行机构，包括7种制式或协议，经过多年整合，已经逐步形成了4大区域性中心。其中最大的一家为纽约、新泽西及宾夕法尼亚三个东北部州联合发起的EZpass，14个州24家收费主体在使用EZpass，其他比较有影响力的区域性ETC品牌包括西南片区的 SunPass，中部区域的TxTag和西部区域的FastTrack。
鉴于不同ETC机构之间互联互通进展缓慢，2012年国会立法明确要求在2016年7月完成互联互通，不过法律却没有明确具体的实现路径和惩罚性措施，距离法律规定的最后期限已经又过了差不多4个年头，还没有完成。好消息是有关机构预测2025年可以完成，那么实现互联互通总共将耗费13年。
可以比较的是，中国在2014年开始实施全国互联互通，耗费的时间是18个月。不过值得庆幸的是，由于收费公路的分散性，美国在可见的将来不会碰到类似中国这次的全国一张网电子收费这样更复杂的问题。
美国在ETC互联互通方面完全依赖各个机构协调，国会有立法，但对行政机构却没有刚性约束力，也没有专门的预算支持，在缺乏行政引导的情况下，各个机构并没有很强的动力去落实法律，在发展ETC方面，单纯的市场力量显然是没有效率的，这可能就是美国给我们的教训。
5
也曾民怨沸腾，台湾地区推广ETC的成功奥秘
我国台湾地区的ETC推广在世界上可以算一个成功例子，ETC联网收费里程约1837公里，734万辆车是ETC用户，安装率87%，2019年日均交易约1600万车次，使用率高达92.65%（日本同期为92.2%），还有7%左右通过自动车牌识别收费，这在全世界属于渗透率最高的了。
相比大陆ETC网络规模的复杂性，台湾地区的ETC网络应该说要简单很多，但台湾地区的ETC推广却与大陆有相似的经历，如都是将收费模式改革与推广ETC同步实施，都是结构性价格调整（有升有降）绑定实施，都需要同步安置收费员，都是将实施时间选在春节前，当然也就同样经历过民怨。
2006年，台湾地区开始推广ETC，但初期采用的是车载设备单元（OBU）与储值卡模式，2011年开始改为使用电子标签（eTag），与大陆地区形成了不同的技术路线。经过两年多的试用，2013年12月30日，结合高速公路改变收费模式（按里程收费）大规模推行新的ETC收费，完全取消人工收费。没有安装eTag的车辆，则采用自动车牌识别的方式事后付费。
尽管在实施初期，为了防止系统问题引发民怨，采取了前3天免费的宣导措施，仍然是问题成堆，民怨沸腾。信息不透明、引发拥堵、重复扣费、计费错误、客服不足等类似问题一个不少，特别是收费方面，民众投诉eTag车辆遭双向扣款、重复扣款、幽灵扣款（根本没有通行也被扣款）、偷改路标、里程错误等等不一而足。
面对民众提出的问题，ETC公司发言人却抛出了令人啼笑皆非的“宿命论”：eTag的天线有个侦测的范围，所以重复交易，是一个eTag必须要去面对的宿命。有网友发起“退租eTag”活动抗议，公司负责人徐旭东竟然脱口而出说：“这是自由世界，高兴退你就退，问题是，退了之后你怎么上高速公路。”这不只是傲慢，简直是威胁，这些话更加引起了民众的集体狂怒。
面对民众的澎湃压力，台湾地区交通部门甚至发起了“全民监督国道通行费计划”，承诺从2014年1月30日（即正式实施1个月后）起，凡是向交通部门举报多扣费的，除加倍返还多扣费用，另奖励500元新台币（约合115元人民币）。经过1个多月的系统完善，系统还是较好经受了春节高峰的考验，6天假期处理了1.1亿笔通行交易，系统收费成功率逐步达到了99.993%（也就是说每10万笔交易有7笔出错），已经号称世界最高了。
与美国模式不同，台湾ETC的推广，行政部门的引导力量相对更强，交通部门以招标确定特许实施单位，有统一的技术标准，一张收费网络，但政企却又有明显的区隔，政府只负责监管，不是直接的实施单位。出现问题时，政府与民众一起质问ETC特许经营公司，而不是维护企业的利益，有问题的时候可以更为超脱一些，尽管也碰到了很多问题，但还是在比较短的时间内基本解决了。
6
拥堵时间同比减少，ETC切实降低社会成本
众所周知，高速公路网络业主众多，有不同的利益主体，高速公路业主并不希望其他第三方介入自己的收费业务，竖起的收费站就是高速公路财产权利的一种宣示。然而这样的宣示却有高昂的社会成本，收费站前面长长的排队车龙，不仅增加了车主们的私人成本（包括拥堵时间成本和能源成本），也加重了空气污染，导致了很高的社会成本。
2019年8月19日，江苏南通，安装使用ETC的车辆通过G15沈海高速一收费站ETC专用车道
对于那些与公共福利有着密切联系的自然资源和基础设施，不能只考虑私人经济利益最大化，要考虑到其应该承担的社会义务。高速公路公司收费所导致的外部成本需要内部化，也就是说高速公路公司有承担减少社会成本的义务，收费电子化、一张网收费正是这种逻辑下的解决方案。然而，高速公路公司没有动力去主动实施，需要政府的介入和引导。这就需要国家有关部委来牵头实施和行政引导。
据交通运输部的数据，2020年1月1日到7日，整个联网收费路网累计通行车辆1.7亿辆，也就是日均车辆通行量2428万，其中使用ETC的车辆超过2/3，相比2018年，使用率翻了一番。同期，1月1日-7日，全国500米以上拥堵缓行的收费站比上一年同期减少了18%，平均拥堵时间同比减少了13%。ETC预期的价值已经初步显现。
考虑到大部分货车还没有使用ETC（货车使用率仅仅只有19.65%），有理由期待未来能产生更大的价值。
日本的数据也可以佐证，在ETC的使用率从30%左右提升到70%左右期间，日本高速公路平均每日的拥堵公里小时数下降了73%！事实上，只要系统稳定了，信赖关系建立了，作为高速公路的高强度使用者，货车更愿意使用ETC。日本的数据同样证实了这一点，以2019年的最新数据为例，货车的ETC使用率几乎达到了99%，而全部车型的平均数是92%。
据媒体报道，中国2019年移动支付总规模预计超过220万亿元，远超世界上任何国家，是美国的50倍以上。交通领域也不例外，电子支付和移动支付事实上也已经逐渐普及了。公共交通、出租车、网约车、停车等领域支付电子化概莫能外。以公交为例，很多城市已经达到90-95%的高水平，即使在高度分散的停车行业，收费员这个岗位在短短的1-2年时间已经近乎消失了。而这一切是如何做到的呢？答案是市场的力量。没有公共财政支持，没有行政强制，完全是市场自由选择，通过支付变革提升运行效率，降低成本、推广移动支付成为市场主体合作选择支付电子化最大的动力。
无可否认，高速公路的收费电子化相对于其他交通行业有其特殊性，如交易的金额相对更大、交易难度更大（高速动态交易，而公共交通是在低速或静止状态下完成支付），交易对象（身份）识别的难度更高等等，更重要的是，高速公路作为垄断经营的行业，自身没有类似的动力。从国际经验看，所有的技术问题都是可以解决的。更关键的是如何激发市场主体通过创新不断改善服务。
7
行政力有不逮，市场从不缺解决方案
现阶段的推广是行政主导，显然是希望能够借用行政的力量快速普及，而下一步的方向，“政府引导、市场主导”在国家有关顶层设计里面已被确定为ETC推广和发展的首要原则，也就是说，ETC服务的改善，政府要回归监管者角色，根本上还是需要更多的市场力量加入。
北京建国门一家银行ETC业务办理网点
事实上，在国家有关方案里已经明确了这样的原则。国家发展改革委和交通运输部联合制定的《加快推进高速公路电子不停车快捷收费应用服务实施方案》中明确提出：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和企业的主体作用，激发市场需求和企业发展的内生动力。
国办23号文在顶层设计里已经给出了具体路径，那就是服务主体的市场化：推进ETC发行方从政府部门或事业单位剥离，实现独立企业化运行。逐步实现政府通过公平竞争确定服务主体。参考其他公共领域的经验，在ETC基础服务领域（如车辆身份识别设施建设、跨网络收费清算等）应该实行特许经营，在国家和省层面全部实行企业化经营管理，通过特许协议明确服务标准和激励（惩罚）措施，发挥企业和技术人员的积极性，政府回归监管角色。
由于我国的高速公路网络属于超大型网络（超过14万公里），能够支撑实施多种技术路线，这也是中国的独特优势。在特许经营的基础服务领域，同样可以进行有限度的竞争，防止垄断后大到不能倒。支付与车辆识别的分离有利于市场竞争，在ETC支付领域，应该更加市场化，特别是要充分发挥我国移动支付渗透率高的优势。充分竞争，不仅有利于提高对使用者的服务水平，也有利于增加高速公路经营者的选择能力，使其有机会选择更好的合作伙伴，降低交易成本。此外，《收费公路条例》正在修订，有了这次推广的经历，国办发23号文确定的ETC推进思路应该能形成更加广泛的共识，如果能够写入法规，将进一步推动ETC的后续发展，改革也将能够有法可依。
ETC推广应用需要技术和人才资源的整合，需要应用创新，这恰恰是市场最能发挥力量之所在，市场从不缺解决方案，所谓千里马常有而伯乐不常有，市场机制就是最好的伯乐。行政单位组织专家攻关或许可以一时解决个别问题，但营运服务需要持续改进，需要具有经济性的解决方案，无数不为人知的细节决定服务水平，这就是行政力有不逮的地方了。
行政力量己经通过强大的动员和协调力快速打开了这个广阔市场。世有伯乐，然后有千里马，ETC改善服务有赖于更多的市场力量加入。
责任编辑：杨杰
