原标题：内设机构改革一年间:"四大检察"齐头并进检察生产力充分释放
内设机构改革一年间:“四大检察”齐头并进检察生产力充分释放
“重塑性”,这个最高人民检察院对内设机构改革冠之的定语,在2019年充分彰显其“威力”:以往刑事检察占据半壁江山,如今“四大检察”齐头并进。
2019年是检察机关内设机构改革的推进之年、关键之年。内设机构系统性、整体性、重塑性改革,如同大推力发动机,驱动“四大检察”“十大业务”高速运转,驶入全面协调充分发展的高速公路。检察机关内设机构改革主动融入国家治理体系和治理能力现代化进程,“检察生产力”得以充分释放。
一年时间不算长,但变化非比寻常。检察机关内设机构改革上的每一个刻度,丈量的都是新时代中国特色社会主义检察制度新的发展完善。
“四大检察”并行推进,全面对接人民群众司法需求
如何为人民群众、为社会发展提供更好、更优、更实的法治产品、检察产品,是新时代检察工作面临和必须回答的重大课题。
党的十九届三中全会明确提出“推进法院、检察院内设机构改革”的新任务,正是检察机关的一次重大机遇。
面对新课题新任务,最高检党组准确把握检察工作新的时代方位和历史坐标,以内设机构改革为突破口,完善机构组织体系,健全检察权行使方式,提升法律监督能力水平,积极回应和对接人民群众的新要求新期待。
回顾检察机关内设机构改革时间轴,崭新局面如同气势如虹的画卷呈现在眼前——
2018年12月4日,经中央批准,《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》施行,省以下检察院同步部署;
2018年12月24日,最高检的检察官、检察辅助人员和司法行政人员全部分类定岗,重新调整分配到第一至第十检察厅及相关职能部门,按照新的检察权运行和检察职能行使机制开展工作;
2019年1月3日,最高检“十大检察厅”在国务院新闻发布会上向中外媒体亮相,检察机关“四大检察”法律监督新格局和“十大业务”板块正式确立;
2019年3月15日,刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”首次明确写进全国人大决议;
2019年4月23日,新修订的检察官法第一次在法律上明确“四大检察”职能;
2019年底,省以下检察机关内设机构改革基本完成。
2019年,一系列切实举措和办案数据,展现出检察机关一年来“四大检察”并行推进、对接人民群众司法需求的努力和成效——
刑事检察专业化分工加强,“捕诉一体”办案模式提质增效,认罪认罚从宽制度有力、平稳落实;
民事检察办案数量上升、质效提高,前三季度提出再审检察建议同比上升100.9%,裁定再审同比上升108.1%;
行政检察重自强、补短板,积极与审判机关、行政机关、涉案当事人沟通,前三季度对行政审判活动监督审结同比上升70.4%,对行政执行活动监督案件审结同比上升118.9%;
公益诉讼检察主动作为,补强公益保护领域治理短板,前三季度通过办案督促清除处理违法堆放的各类生活垃圾1784774.4吨,督促查处销售假冒伪劣食品12783.9公斤;
聚焦未成年人保护,一号检察建议没完没了跟进,持续督导落实,3000余名检察长、2.2万余名检察官担任中小学法治副校长,一起为祖国的未来护航;
紧盯“告状难”“申诉难”,兑现群众来信件件有回复的庄严承诺,49万多件群众来信,能够回复的都已在7日内程序性回复,3个月内办理过程或结果答复率达99.1%;
……
随着内设机构改革的积极效果逐步显现,检察机关与人民群众靠得更近。
“采取多种方式介绍业务厅职能,‘大名’‘小名’都要有;满足公众好奇心,打破检察机关神秘感。”今年1月,在最高检检察新闻宣传工作座谈会上,媒体提出的这个“小”建议,对人民群众进一步了解、监督、支持检察机关发挥了“大”作用。
如今登录最高检官方网站,十大业务厅名称已经加上“小名”,变成现在这样:“第一检察厅(也可称普通犯罪检察厅),第二检察厅(也可称重大犯罪检察厅),第三检察厅(也可称职务犯罪检察厅),第四检察厅(也可称经济犯罪检察厅),第五检察厅(也可称刑事执行检察厅),第六检察厅(也可称民事检察厅),第七检察厅(也可称行政检察厅),第八检察厅(也可称公益诉讼检察厅),第九检察厅(也可称未成年人检察厅),第十检察厅(也可称控告申诉检察厅)”。
“检察机关内设机构改革,是2019年度全国检察机关的一件大事,也是影响到法治中国建设的一项重要举措。”去年,检察机关更加注重对民事、行政、公益诉讼的宣传力度,“四大检察”的名片更加深入人心。这是全国人大代表许富华最明显的感受。她相信,经过此次重塑性变革,必定会更好地助推检察机关坚守为民初心、践行检察使命。
司法责任制落地生根,案随人走权责统一
司法责任制改革,被称为司法体制改革的“牛鼻子”。就检察机关来讲,司法责任制改革就是要突出检察官的主体地位,在赋予检察官相应办案权限的同时明确相应责任,按照谁办案谁负责、谁决定谁负责的原则,构建权责一致、权责明晰、监管有效的检察权运行新机制。
最高检政治部有关负责人说,机构设置不合理、名称不统一、运行不规范等问题,长期以来影响和制约检察业务工作的开展,这是检察机关内设机构改革的动因之一。更深层的改革动因在于,检察机关要保证司法责任制改革落实落地,必须进行与之相适应的检察权运行机制的深刻变革。
随着司法责任制改革的深入推进,检察机关原来机构设置带来的权责不一、质效不高等问题愈加凸显,内设机构改革呼之欲出,需要调整机构职责,以案件类型划分办案机构,实现案随人走、责随案走。
改革前,办理一个刑事案件,分别由履行批捕职能和起诉职能的两个部门、不同的办案人员负责,被形象地称为“铁路警察各管一段”。实行“捕诉一体”办案机制后,一个案件由一个办案组或检察官负责到底,司法责任非常清晰,避免了批捕、公诉人员为案件质量和错案推诿的问题。
改革前,检察办案实行的是“三级审批制”,管理层级和审批环节多。办案过程中,作出一项处理决定,需经过层层审批,将办案者、审查者和决定者割裂开来,有违司法工作亲历性、独立性、中立性的原则和要求。同时还容易导致案件责任不清、办案效率不高等问题。
就以2019年山东省淄博市淄川区检察院办理的肖某等人票据诈骗案为例。该案涉案人员多,涉案金额700余万元,涉嫌贷款诈骗,伪造、变造金融票据,骗取贷款等罪名。内设机构改革前,办理此类重大复杂案件,需要履行三级审批,并向上级检察院层层汇报请示,预计历时6个月左右。改革后,检察官独立办理,实行“捕诉一体”,减少了审批流程,两个半月就起诉至法院。
2019年,广东省检察机关由检察官作出决定的审查起诉案件占比超过80%。由于加大了授权赋责,检察官的主体地位凸显,大多数案件实现“谁办案谁决定”。在佛山市南海区检察院,对于一般事项,检察官均自行作出决定,没有出现推卸责任、随意提请审批的情形。
有权应有责,用权受监督。针对检察官独立行使检察权的监督,基层检察机关的探索拓宽了完善机制的思路:内设机构改革以来,深圳市龙华区检察院坚持源头预防与个案预防相结合的原则,积极排查检察权运行中的廉政风险点,共查找了四大检察六类业务22个廉政风险点;佛山市南海区检察院尝试在不捕、不诉以及法律监督案件中增设公开听证、公开宣告等环节,让权力在阳光下运行,增强监督程序的透明度;广州市荔湾区检察院以随机分案、审查过滤、业务指导、质量评查等方式为支撑,先后制定9项制度,对检察官行使权力构建起多位一体的立体监督制约格局。
聚焦聚力主责主业,机构“瘦身”履职增效
办案,既是检察机关履行法律监督职责的基本手段,也是彰显法律监督职能的重要途径。只有把案件办好,才能让人民群众切切实实地在每一个司法案件中感受到公平正义。
内设机构改革过程中,各地检察机关坚持以人民为中心的立场,以提升法律监督能力为核心,以机构职能优化协同高效为着力点,优化职能配置,整合司法资源。如今,机构减少了,但检察业务更均衡了,法律监督更全面了。
长期以来,不少检察机关存在“重刑轻民”思想,民事检察发展相对不足,行政检察更是“短板中的短板”。
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建评价说,优化配置检察职能以及检察资源,将原来的短板性职能通过机构建设和组织建设、人员配置予以大幅度强化,使长期薄弱的民事检察、行政检察以及新赋权的公益诉讼检察与刑事检察并驾齐驱,平衡推进,正是此次内设机构改革的主要目的。
改革前,最高检刑事检察部门共有130多个编制,而民事、行政、公益诉讼检察都挤压在民事行政检察厅一个部门,仅有30多个编制,不到刑事检察部门的四分之一。改革后,民事检察厅、行政检察厅、公益诉讼检察厅总计将近80个编制,比改革前翻一番还多。
“以前,基层院内设机构设置多而散,办案这一主责主业不够突出。比如,行政部门比较庞大,而且有的行政部门人员亦具有检察官身份,但实际上并不办案,削弱了一线办案人员力量。”佛山市南海区检察院检察长杨炯坦言,“过去,院领导和科室负责人因案件审核和管理业务太多,有时也没有实际办理案件。”
改革之重重于千钧,落地之稳稳在一线。这次内设机构改革进一步优化了检察资源配置,突出强化一线办案力量,将更多的人员调配到一线办案部门。
改革后,江苏全省基层检察院内设机构数量从1327个精简到770个,减少41.9%;其中522个综合部门压缩到203个,减少61%。机构、人员更加聚焦主责主业,实现机构“瘦身”、履职增效。
湖南省检察院内设机构改革后,部分从事司法行政工作的检察官回流到一线办案部门,机关司法行政人员占比下降8个百分点。
省级检察院如此,省级以下也是如此。河南省偃师市检察院以内设机构改革为契机,要求包括检察长在内的19名员额检察官,在负责自己所在部门本职工作的同时,按照不同比例等次轮案,全部参与第一检察部刑事案件的办理工作,破解刑事检察案多人少难题。
出庭支持公诉、接访办理群众信访……自内设机构改革以来,各级检察院检察长发挥“头雁效应”,以上率下,推动各项改革落地生效。
2019年前三季度,各级检察机关入额院领导共办理案件378299件,案件范围涵盖“四大检察”主要业务。各级检察长及受检察长委托的副检察长列席人民法院审判委员会会议共5755人次,同比上升54.5%。
“捕诉一体”+专业化,办案质效双提升
“各部门案件量更均衡,办案压力缓解了;‘捕诉一体’让检察官熟悉整个诉讼流程,对诉讼业务了解更加全面;检察官对本部门办理的案件类型更熟悉,专业化程度更高了;批准逮捕案件要求更高,对案件质量把关更严格……”谈起内设机构改革带来的新变化,天津市检察院第三分院第一检察部检察官李红霞娓娓道来。
在检察办案过程中全面实行“捕诉一体”,是检察机关内设机构改革的重头戏。
内设机构改革后,全国检察机关统一实行“捕诉一体”办案机制,实现了办案流程的再造,内设机构名称进一步统一,“四大检察”业务协调性进一步增强,办案组织的专业化水平进一步提高。
“‘捕诉分离’模式下,因部门与部门之间存在职权交叉带来重复劳动,不仅造成了司法资源的浪费,而且客观上延长了审前羁押期限。”最高检政治部有关负责人介绍说,审查批捕和审查起诉由同一部门同一检察官办理,意味着对于同一案件可以进行递进式审查,能够最大程度整合检察职能,发挥整体效应,节约人力成本,避免重复阅卷、审查、取证、制作审查报告等情况,节约诉讼资源,提高办案效率。
记者采访多地检察机关发现,实行“捕诉一体”办案机制后,不仅平均办案期限大幅缩短,案件质量也明显提升了。检察官对案件质量的重视和把控融入到办案全链条,司法责任意识明显增强,更加谨慎行使逮捕权,检察官提前介入案件、推动案件顺利办理的主观动力显著增强,引导侦查更加精准,证据标准把握更加严格,确保案件经得起庭审检验。
从统计数据来看,2019年前三个季度,检察机关提前介入侦查同比上升47.7%,其中,审查起诉提前介入同比上升144.5%。四川乐山、宜宾、自贡、资阳等地检察机关实行“捕诉一体”办案机制后,捕后判无罪、撤回起诉等错捕、错诉案件均为“零”。
内设机构改革后,部门办案专业化,也极大促进了检察机关办案质效的双提升。
如今,按照案件类型组建专业化刑事办案机构,检察官们改变了过去做“全科医生”——什么案件都办的局面,有了做“专科医生”的感觉。
70余名犯罪嫌疑人,在全国范围从事电信诈骗,案情复杂,上百本案卷堆积如山……然而在上海市徐汇区检察院检察二部金融专业化办案组的努力下,3名检察官用6天时间,即对涉案的40名犯罪嫌疑人批准逮捕,起诉阶段又追诉30余名被告人,一举将这个诈骗团伙捣毁。
刑事检察的专业化,主要是按不同刑事犯罪领域和犯罪类型的划分;而民事检察、行政检察、公益诉讼检察的专业化,则主要是深化以往检察机关不熟悉、不深入的业务。
仅以公益诉讼检察为例,专业化建设使得检察官在履行这项新职能中更加有的放矢。吉林省检察院第八检察部四级高级检察官孙莉婷坦言,公益诉讼检察部门的单独设立是司法供给侧改革的实践体现,突出了专业化建设,优化了检察内部资源配置,促使办案机制更为科学合理。“公益诉讼检察工作社会关注度高,检察官责任大,压力也大。要成为合格的‘公益代表’,不断学习充电已成为日常必需,使命感和责任感更强,职业发展的方向更加明确。”
守正笃实,久久为功。2019年,伴随着内设机构改革的推进和落实,检察机关完成了一次成功转型,实现了华丽转身。未来,伴随改革“精装修”的继续深入,改革红利必将不断释放,持续激发检察工作新的发展动力。
