原标题：疫情防控的"硬核力量":传染病防治法(上篇)
编者按为深入贯彻落实党中央关于疫情防控指示精神,加大对传染病防治法的宣传教育,引导全社会依法行动、依法行事,今、明两日连续推出专版,邀请有关专家对传染病防治法重要知识点进行梳理、解读,以推动传染病防治法的有效执行,助力打赢防控疫情阻击战,敬请关注。
法定职责与义务有哪些
“本次疫情中,无数医护人员勇敢逆行,让人动容,这不仅是无私奉献,也是在履行法律赋予他们的职责。”
陈云良
疾病控制中心是个什么机构?为什么新冠肺炎确定为乙类传染病又要采取甲类防控措施?为什么不戴口罩会被拘留?等等,人们心中一大串困惑,恐怕专业人士也未必完全明白。对此,笔者结合传染病防治法第一章总则各条文从以下方面对政府专业部门乃至个人的法定职责和义务进行条分缕析。
一、法定传染病病种的分类。我国传染病防治法将发病率较高、流行面较大、危害严重的急性或慢性传染病列为法定管理的传染病,并根据其传播方式、速度及其对人类危害程度的不同,分为甲、乙、丙三类,实行分类管理。等级越高,表明此类传染病危害性越大,国家采取的应对措施也越严厉。
甲类传染病包括鼠疫和霍乱两种。鼠疫曾经在中世纪时肆意蔓延数百年,欧洲有近一半人因鼠疫丧生。霍乱的传染速度和致死率也居高不下。但经过人类社会的长期努力,目前已鲜有这两种疾病流行。乙类传染病包括新型冠状病毒肺炎、传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、狂犬病、肺结核等26种传染病。虽然乙类传染病的疾病烈度不如甲类,但是对人民生命健康造成的危害依然巨大。此次新冠肺炎让我们直观感受到了它的危害性,感染人数多、范围大,造成了不小的社会恐慌。但由于这种病毒以前没有出现过,刚发现时医生不能判断其应该属于哪类传染病,为此,传染病防治法第3条第5款专门规定:“国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度,可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。”据此,国家卫健委1月20日发布公告将新冠肺炎纳入乙类传染病。丙类传染病危害小于甲类和乙类,包括流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹、急性出血性结膜炎、麻风病等10种。这类传染病要么疾病烈度小,要么传染性低,要么已经得到了有效控制。
二、乙类传染病中的哪些情形应当采取甲类传染病的预防、控制措施?1月20日,国家卫健委根据传染病防治法第4条规定,宣布对新冠肺炎采取甲类预防、控制的措施。至此,目前采取甲类传染病预防、控制措施的乙类传染病共有“新冠肺炎”、“非典”、肺炭疽、高致病性禽流感四种。
既然这四种疾病需要更严厉的管控措施,何不直接将这几种传染病列为甲类传染病?因为,像鼠疫和霍乱这种甲类传染病的危害极其惨烈,一旦宣布会造成极大的社会恐慌,必须由最高立法机关认定。单从流行病学角度来说,这四种疾病的危害程度还不足以与鼠疫、霍乱相提并论。所以,法律没有授权国家卫生行政部门增加或减少甲类传染病的权力。但这四种传染病危害性大,传播性强,不采取甲类措施又不足防控疫情。所以,传染病防治法第4条规定,乙类传染病中的传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感采取甲类传染病预防、控制措施。而对于突发原因不明的新型传染病需要采取甲类措施的,由国务院卫生行政部门报经国务院批准后公布实施。
三、各级政府及卫生行政部门的法定职责。根据传染病防治法的规定,传染病防治工作归各级政府领导,各级卫生行政部门即现在的卫生健康委员会(下称卫健委)是传染病防治的主管部门。
县级以上政府制定传染病防治规划并组织实施,建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。县级以上政府其他部门则在各自的职责范围内负责传染病防治工作。疫情防控决不只是卫健委一家的职责,还需要所有政府部门的协调一致。如新冠肺炎患者不配合隔离治疗,公安机关应当协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。
四、疾控机构、医疗机构的功能定位。自新冠肺炎零星出现,再到疫情的暴发,中国疾病预防控制中心(下称中国疾控中心)一度被推入了舆论的漩涡,有人认为,中国疾控中心处置不力,也有人认为中国疾控中心没有及时向社会发出预警。根据传染病防治法第7条规定,各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。同时,传染病防治法第18条还规定了中国疾控中心的详细职责。但没有规定中国疾控中心具有疫情发布权利、直接的疫情处置权利。所以,本次疫情中国疾控中心不能向公众发布情况。
医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下,承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。在本次疫情中,无数医护人员勇敢逆行,这不仅是无私奉献,也是在履行法律赋予他们的职责。
五、居(村)民委员会的基本任务。居(村)民委员会作为基层群众自治组织,在应对疫情时有义务配合政府开展疫情防控,在政府的指导下开展相关工作。传染病防治法第9条第2款规定:“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。”《国家突发公共卫生事件应急预案》规定:居(村)民委员会需要做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作等。在本次疫情应对中,基层群众自治组织配合上级政府迅速采取有效宣传措施、人员隔离措施,对于疫情的控制发挥了基础性的作用。
六、国家开展预防传染病的健康教育。传染病防治法第10条规定,国家开展预防传染病的健康教育。首先,开展传染病防治宣传。新闻媒体应当无偿开展传染病防治和公共卫生教育的宣传。目前,疫情防控情况有所好转,新闻媒体的强力宣传功不可没。其次,自身学习预防传染病。各级各类学校应当对学生进行健康知识和传染病预防知识的教育。再次,开展传染病防治专业人才培养。医学院校、疾病预防控制机构和医疗机构应当加强预防医学教育和科学研究,对在校学生以及其他与传染病防治相关人员进行预防医学教育和培训。
七、公民的传染病防治义务。传染病防治法第12条和第31条明确规定了公民的配合防治义务、告知义务和报告义务。公民个人必须接受疾控机构、医院有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。发现传染病病人或者疑似传染病病人时,应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。公民如果隐瞒自己感染新冠肺炎的情况,不及时报告,导致他人感染,还可能触犯刑律,构成危害公共安全罪。基本医疗卫生与健康促进法规定,公民是自己健康的第一责任人。公共场所戴口罩不仅是公民的权利,也是防控疫情的义务。
(作者为广东外语外贸大学法学院院长、教授,中国卫生法学会副会长)
如何开展传染病预防
“通过法律规制,促进疫情防控工作依法有序开展,正确引导这份危机感,防传染病之患于未然尤显关键。”
于娟
当下,新冠病毒虽然来势汹汹,人民群众的生命健康受到严重威胁,但全社会众志成城,其必然被人类所战胜。目前,应当引起我们关注的是,如何引导全社会依法行动,以及在未来如何更有效地预防传染病的暴发。本文就“如何依法开展传染病预防”问题,对传染病防治法第二章“传染病预防”的相关条款进行简要解读。
一、日常预防如何开展。传染病防治法第13条是关于传染病预防的法律规定,对此,应当给予审视的是,如何正确理解并予以灵活适用以应对当下冠状病毒的猖獗。
第一,防治工作由政府主导。通过上述条款的表述能够发现,法律在传染病防治层面上对政府给予相当的硬性要求和行为指引,以确保在紧张时期仍能维持较高的工作质量和效率。另外,在特殊时期,应当宣扬人民公仆所应当承担的社会责任感和敬业精神,使其敢于为国家积极奉献,以达成防治工作的顺利开展,稳定人民情绪和降低社会恐慌的目的。
第二,强化卫生宣传工作。负有主导责任的各级政府应当通过积极协调资源和开展宣传工作来提高公众对传染病的防治意识和应对能力。在新冠肺炎形势严峻的状况下,应当多利用网络、广播、电视、报纸等当下老少可能接触到的媒介进行新冠肺炎的危害性和预防措施宣传,对于部分特殊人群可以在确保安全的情况下采取社区上门宣传的做法。此外,应当设立信息反馈系统,旨在将政府防治工作和社会公众呼声联结起来,提高群众在传染病防治过程中的参与度,对于群众生活用品和防护用品等需求要及时上达政府,让政府的防治工作及时予以调整,具有灵活性。
第三,加强环境卫生建设。要求各级政府部门按照职责分工积极开展环境卫生建设。通过对较集中的社会资源进行再分配,进而明确区分防治工作的重心。譬如,本次新冠肺炎的产生可能源于人食用了野生动物,因此政府可以将此次工作重心置于“禁止食用野味”的宣传工作以及对近人群的蝙蝠及其生物链上的病媒生物危害组织集中消除。
二、传染病病人和疑似病人有何预防义务。传染病防治法第16条规定:“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,在治愈前或者在排除传染病嫌疑前,不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作。”
通过分析上述法条,再结合疫情实践而言,其一,传染病病人和疑似病人应当及时告知有关传染病的情况。对于全新的传染病,因为对其形成、传播途径、对人体的影响等尚未形成足够认识因而可能造成疫情被隐秘化地传播。因此,传染病病人和疑似病人负有义务向医疗机构阐明病情以及说明所接触的人、什么时间出现症状等情况。其二,传染病病人和疑似病人应当及时配合国家和社会所给予的治疗措施。譬如,当下新冠肺炎中的疑似病人应当通过网络、电话等方式与医院及时沟通交流病情,根据医院给予的建议采取居家观察或是就近就医,不能乱作为致使病毒有被扩散的风险。其三,在治愈前或者在排除传染病嫌疑前,传染病病人和疑似病人应当以“不扩散”为核心要义进行工作。除要对条款中的文字本身进行理解即停止从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门所规定的易使该传染病扩散而禁止从事的工作外,也应该从立法初衷出发认识到在患有或者可能患有传染病的情况下不得继续从事有可能传播传染病的工作。
三、传染病监测如何进行。传染病防治法第17条规定:“国家建立传染病监测制度。国务院卫生行政部门制定国家传染病监测规划和方案。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家传染病监测规划和方案,制定本行政区域的传染病监测计划和工作方案。各级疾病预防控制机构对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素,进行监测;对国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病,进行监测。”根据该条法律规定,国家应当建立传染病监测制度,传染病监测的进行分为以下两个层次:
第一层次:传染病监测规划和方案的制定。其一,国务院卫生行政部门制定国家传染病监测规划和方案。通过国务院卫生行政部门对于国内外卫生安全事件信息的收集处理,结合国内实情制定一套在全国范围内切实可行的传染病监测规划和方案。其二,省、自治区、直辖市政府卫生行政部门根据国家传染病监测规划和方案,制定本行政区域的传染病监测计划和工作方案。即给予地方政府权力制定规划和方案。根据地域、人口的特点,各地方政府可以因地制宜,适当调整监测力度。譬如对此次新冠肺炎的蔓延情况观察:中国西北地区的传染病感染率远低于中国沿海城市,因此,西北地区的政府可以在确保新冠肺炎不会在当地暴发的前提下适当降低监测力度,将更多资源集中于发展建设。在此,要确保地方的传染病监测规划和方案与国家传染病监测规划和方案一致,避免脱轨或有所冲突。
第二层次:各级疾病预防控制机构负责对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素进行监测。其中应当注意,其一监测范围的广泛性。对国外发生、国内尚未发生的传染病也要进行监测。其二监测内容的整体性。对于传染病监测的内容应当是涵盖一个传染病“从生到死”的整体,即包括病原体、传播途径、适应条件、对人类的影响及其他相关信息。
四、传染病预警如何进行。传染病防治法第19条规定:“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”
预警制度,即通过预先发布警告实现信息的超前反馈,为及时布置、防风险于未然奠定基础。根据该条法律规定,预警的主体是国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市政府。发出预警的条件是对传染病发生、流行趋势进行评估,对于达到或者可能达到传染病预警程度的传染病应当及时予以发出预警,对于部分传播能力较强、影响或者可能造成影响较大的传染病应当及时予以公布进而确保人民的生命健康安全。
(作者为吉林大学医事法学教研室副教授)
怎样进行疫情控制
“防控疫情正处于关键时期,我们应该准确适用传染病防治法,依法采取防控措施,这是保障社会公共安全的需要。”
郝川
为防止新冠肺炎疫情的传播,目前最有效的措施之一就是对传染病患者、病原携带者、疑似病人、密切接触者以及特定场所等实施隔离,从而阻断其传播途径,这是保障社会公共安全的需要。迄今为止,从中央到地方各级政府采取的措施来看,主要涉及的是传染病防治法第39条、第41条至第45条的规定,笔者针对新冠肺炎疫情的情况,对传染病防治法第四章规定的疫情防控措施做简要解读。
一、新冠肺炎属于乙类传染病,但采取甲类传染病的预防、控制措施。根据传染病防治法的相关规定,实施甲类防控措施,前提条件是相应的传染病必须属于甲类传染病。虽然新冠肺炎属于乙类传染病,但根据传染病防治法第4条的规定,对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。因此,1月20日,国家卫生健康委报国务院批准,决定将新冠肺炎纳入法定传染病乙类管理,采取甲类传染病的预防、控制措施。
二、医疗机构采取隔离治疗的对象。传染病防治法第39条规定,医疗机构被授予采取强制措施的权力。医疗机构发现甲类传染病时,对病人、病原携带者,予以隔离治疗;对疑似病人,确诊前在指定场所单独隔离治疗,对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者,在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。但传染病防治法没有明确对密切接触者的医学观察是否属于隔离,因此,对密切接触者,在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施时,不能限制自由。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。也就是说,隔离治疗以国家强制力作为保障,确诊病人、病原携带者和疑似病人有必须服从的义务。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人,应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物,必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。
三、政府采取隔离措施的权限和程序。传染病防治法第41条规定,对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员,所在地的县级以上地方政府可以实施隔离措施,并同时向上一级政府报告;接到报告的上级政府应当即时作出是否批准的决定。上级政府作出不予批准决定的,实施隔离措施的政府应当立即解除隔离措施。在隔离期间,实施隔离措施的政府应当对被隔离人员提供生活保障;被隔离人员有工作单位的,所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。隔离措施的解除,由原决定机关决定并宣布。
依据上述规定,所在地县级以上政府对已经发生新冠肺炎病例的场所或者该场所内的特定区域的人员,有权决定采取隔离措施,但是要同时向上一级政府报告;接到报告的上级政府应当即时作出是否批准的决定。上级政府作出不予批准决定的,实施隔离措施的政府应当立即解除隔离措施。
四、政府采取紧急措施的内容。传染病防治法第42条规定,传染病暴发、流行时,县级以上地方政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级政府决定,可以采取一些紧急措施并予以公告。上级政府接到下级政府关于采取前款所列紧急措施的报告时,应当即时作出决定。紧急措施的解除,由原决定机关决定并宣布。传染病防治法第43条规定,甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方政府报经上一级政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方政府可以在疫区内采取本法第42条规定的紧急措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。传染病防治法第44条规定,发生甲类传染病时,为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播,可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。
依据上述规定,县级以上地方政府没有采取紧急措施的决定权,须报上级机关决定,在新冠肺炎暴发、流行时,或在疫区内,可以采取紧急措施。紧急措施的内容包括:(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;(二)停工、停业、停课;(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。此外,县级以上地方政府可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
五、紧急调度的主体和内容。传染病防治法第45条规定了传染病暴发、流行时紧急调度的主体、调度措施及其他内容。
依据上述规定,紧急调度的主体为国务院和县级以上地方政府。新冠肺炎暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方政府有权在本行政区域采取紧急调度措施。紧急调度措施包括紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。对于紧急调集人员的,应当给予合理报酬,对于临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。
(作者分别为西南大学司法改革研究所所长、教授郝川,重庆市人民检察院检察官李立峰)
