原标题：公益司法保护中国方案再上新征程最高检明确拓展扶贫等新领域办案重点
正义网北京2月13日电(记者于潇)检察公益诉讼案件范围将进一步拓展。在年初召开的全国检察长会议上,最高人民检察院检察长张军透露,2020年,全国检察机关将积极办理群众反映强烈的安全生产、未成年人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件,为完善立法提供检察实践依据。
回顾检察公益诉讼制度五年多来发展历程,检察机关始终坚持在实践中探索,用实践来检验。从试点先行的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四领域探索,到全国范围扎实办理“4+1”领域案件,再到积极稳妥探索“等”外领域,公益司法保护的“中国方案”见证着“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任”的担当,也顺应新时代人民群众对于法治产品的新需求新期待。
实践证明,拓展公益诉讼案件范围,既是党和人民对这项制度和工作的充分肯定,也是国家治理对检察履职能力的更高要求。
一个“等”字带来的思考:是“内”还是“外”?
司法改革中,没有哪个“等”字,像公益诉讼案件范围的“等”字这样引发关注。
2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。
试点期间,检察机关集中力量“破冰”,在授权领域积累办案经验,社会各界对“等”的关注处于“等待”状态。
两年试点即将结束之时,2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律。
在修改后的《民事诉讼法》文本中,“等”字出现在第55条,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。
修改后《行政诉讼法》规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。
立法有了保障,随后就是检察公益诉讼制度的全面推进。在各地贯彻执行中,对于“等”字的关注随之而来:相关领域后面用一个“等”字,对“等”字的理解是“等外”还是“等内”?
对此,相对集中的观点认为,“等”字一方面体现了立法者对某一项制度在初始阶段相对谨慎的立法态度,同时,也体现了立法者对制度发展中的前景展望。
全面推行检察公益诉讼制度,需要进一步明确公益诉讼案件范围。这首先是最高检必须面对的问题。
“等”外新领域探索要做到审慎、积极
2018年12月25日,最高检召开新闻发布会,通报2018年以来检察公益诉讼工作情况,发布第十三批指导性案例及检察公益诉讼十大典型案例。
“我们坚持作‘等’内的理解和掌握。对于个别等内等外理解有分歧,但又严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的情况,一些地方检察机关在当地党委、人大、政府和法院等的支持下,进行了审慎而又积极的探索。”最高检时任公益诉讼检察厅(筹)负责人胡卫列,当时在接受本网记者采访时表示。
“审慎而又积极的探索”,又该作何理解?胡卫列进行了解释说明:一是用足用活现有法律制度,对于领域外侵害公益的民事案件,检察机关采取支持起诉的方式参与诉讼,积累办案经验。二是对于中央政策有明确要求的领域,加强与相关部门的沟通协调,开展探索实践。
2016年12月18日,《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》印发,指出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在中央深改委审议通过的设立互联网法院的方案中,也有互联网法院可以受理“检察机关提起的互联网公益诉讼案件”的规定。“这些都给检察机关进行探索提供了政策指引。”胡卫列介绍。
发布会上,主持人还介绍了这样一个案例。在宁波市海曙区,一段时间内的骚扰电话较多,严重影响了公众正常生活。针对这个情况,海曙区检察院采取发放调查问卷、对骚扰电话背后利益链进行调查取证等履职行为后,向通信管理部门发出检察建议,督促其依法履行监管职责。
“再次向公众发出调查问卷,有84.8%的受访者表示骚扰电话明显减少,取得了良好的社会效果。”胡卫列说,这就是“等”外探索的一个案例。
同样,在这个发布会上,最高检副检察长张雪樵透露,当前,食品安全、环境保护等公益诉讼领域是检察机关的办案重点,与此同时,检察机关还将针对个人信息保护、大数据安全、互联网侵权等人民群众反映强烈的、媒体报道关注的热点问题加强研究,积极探索检察公益诉讼发挥职能作用的路径。
“等”外探索在路上
检察机关在民事诉讼法、行政诉讼法授权的四大领域之外能否提起公益诉讼?立法机关和检察机关从加强英烈权益司法保护,给出了答案和示范。
2018年5月1日,《中华人民共和国英雄烈士保护法》施行。该部法律规定,对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为,英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。
紧跟法律施行,最高检原民事行政检察厅也发出《关于贯彻<中华人民共和国英雄烈士保护法>捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知》,要求各级检察机关民行部门认真贯彻实施英烈保护法,深入摸排侵害英烈名誉荣誉案件线索,充分发挥检察机关在英烈保护方面职能作用。
江苏省淮安市检察院成了第一个吃螃蟹的人。5月21日,淮安市检察院针对当地居民曾某污蔑烈士的行为,依法提起侵犯英烈名誉权的民事公益诉讼,淮安市中级人民法院当庭作出判决,支持检察机关全部民事公益诉讼请求,确认曾某行为侵害了烈士名誉,损害了社会公共利益,责令曾某在判决生效7日内在市级以上媒体公开赔礼道歉,消除影响。
“从看守所出来到现在,我每天都在想这个事情,我真的非常后悔侵害了英雄烈士的名誉,我感到对不起谢勇烈士,对不起他的家人。造谣害人害己,我以后一定遵纪守法,多传递正能量……”忏悔之后,曾某当庭表示不上诉。
这件全国首例案件的办理在当地乃至全国引发不小的轰动——“检察院还能管这事儿?”
确实能管。一个有希望的民族不能没有英雄,一个有前途的国家不能没有先锋。作为公共利益的代表,在英烈权益保护上,检察机关应该亮剑,要用法治方式传递出国家倡导尊敬英烈、崇尚英雄、弘扬社会主义核心价值观的强烈信号。
如今,检察机关不仅办理了一大批英烈保护民事公益诉讼案件,还主动加强对英烈纪念场所设施、革命文物和文化遗产的检察保护。
两岸猿声啼不住,轻舟已过万重山。在理论争鸣的同时,各地检察机关在最高检的统一指挥下开始了探索实践。
在上海,第三分院开展维护高铁安全专项监督专项监督,针对铁路线下私搭乱建、违法施工等问题提出检察建议38份,推动排查整治,有效维护高铁运行安全,取得积极成效。
在贵州榕江,当地检察机职针对栽麻镇政府怠于履行侗寨传统村落保护职责问题,依法提起行政公益诉讼。在庭审中,被告当场表示:“你们提出的诉讼请求,该案起诉后,我们都认可。”案件起诉后,该镇党委、政府制定了传统村落保护方案,对辖区内的传统村落进行整改。
在浙江诸暨,当地检察机关在查办一起非法侵犯公民个人信息案件时发现案件办完了,但因信息泄露导致的“麻烦”却未消停:一些消费者屡屡遭受装饰公司或者其他经营者的滋扰。
诸暨市检察院审查认为,该案符合公益诉讼立案条件,经请示浙江省检察院同意后进行了立案。在与市场监督管理局多次对接后,市检察院向其发出督促履职的检察建议,建议该局对涉案6家装饰装修企业依法处理,切实履行保护消费者合法权益的职责。
检察建议发出后,市场监督管理局依法对涉案单位进行了处理。同时,诸暨市检察院还向市装修装饰行业协会发出工作函,以个案的整改推进行业的规范整治。
“这事该检察机关管还是政府管?”与有些人担心的不同,当地市场监管部门工作人员向记者介绍,长期以来,发现难、取证难,是行政执法的一大难题,检察机关在长期以来的司法实践中,有着良好的法律素养,能够为行政机关的依法执法提供帮助。“我们对于检察机关的法律监督,我们是真诚地欢迎,也感谢对于市场监管工作的关注。”他说。
上述问题也是最高检的关注点,在不同的场合,张军屡次提及,公益诉讼是一项体现双赢、多赢、共赢的工作。
在向全国人大常委会作公益诉讼检察工作情况专项报告时,张军表示,检察机关与政府部门虽分工不同,但工作目标、追求效果完全一致,并非“零和博弈”。公益诉讼检察的本质是助力依法行政,共同维护人民根本利益,把以人民为中心落到实处。
积极稳妥推动扩容,为“中国之治”贡献检察智慧
在“中国之治”的新征程上,检察公益诉讼又迎上新台阶。
党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,决定强调要拓展公益诉讼案件范围。
拓展案件范围有着现实基础,随着经济社会的快速发展,人民群众对公益保护的需求日益增多。在近年的全国两会上,不少代表委员多次呼吁检察机关要加大力度、拓展案件范围。
对此,张军在十三届全国政协第三十次双周协商座谈会上提出,检察机关对开展“等”外领域公益诉讼将本着积极、稳妥的态度探索推进,以贯彻落实四中全会精神为契机,推动相关法律和司法解释对拓展公益诉讼案件范围进一步予以明确、规范。
在国家检察官学院河南分院党委书记、教授田凯看来,全国检察机关在两年多的实践中,着力办好法律明确授权领域的案件,在此基础上努力尝试办理问题突出的其他领域的纠纷,对人民群众反映强烈的涉及安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题,体现了担当作为。
“拓展检察公益诉讼范围应坚持合法性原则、谦抑性原则、积极性原则、稳妥性原则等四原则。”此前,田凯曾撰文表示,未来拓展公益诉讼范围的可行性路径包括:在成熟可行的范围通过法律修改,实现范围的拓展;制定司法解释;制定地方法规。
中国检察公益诉讼制度从无到有,经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
“中国检察公益诉讼能够解决公地治理的世界性难题,这个难题已经一百多年了,各国都在探索,怎么才能解决,公共利益谁都可以占用和损害,但谁都无可奈何,治理不了,中国这项制度起到了治理的实效。”张雪樵说,一般说一个官司只影响当事人双方,但中国的检察公益诉讼产生的法律效果、社会影响远远超过于双方当事人,影响了一个地区、一个条线、影响了整个社会面。
