原标题：褪去行政动员底色农村脱贫攻坚应制度常规化
新春伊始，中共中央、国务院发布《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，农村工作的重要性再次由“一号文件”形式在官方事务的轻重缓急序列中得以确立。今年是国家实现“两个一百年奋斗目标的重要标志性时间节点，做好一号文件所安排的工作事项，对于全局转变具有重要意义。
一、全面实现小康的标志性之年消除农村人口绝对贫困状态是重点
打赢脱贫攻坚战，消除农村人口绝对贫困状态是2020年工作的重点。此项目标的实现，意味着我国小康社会的全面建成。从我国政府设定的标准看，这一目标在2020年有望实现。
中国政府1982年在甘肃、宁夏两省区开始系统性地推进农村减贫行动，迄今近40年历程，已经取得令世界瞩目的巨大成就。国家1994年出台“八七扶贫攻坚计划”，2001年出台“中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）”，在十几年的时间里全面解决了农村居民的温饱问题。
2011年中国政府发布“中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）”，提出了脱贫工作的“两不愁、三保障”目标，将满足贫困人口的公共服务和发展需求纳入了扶贫目标。2013年底开始，中国农村全方位扶贫开发转入精准扶贫、精准脱贫模式，加大了国家扶贫政策的力度，形成了国家脱贫攻坚战略。按2011年确定的脱贫的收入标准及6%的增长率测算,2020年的脱贫的收入标准约为4000元（各地有所不同），加上脱贫标准的生产生活条件的要求，全国的脱贫标准估计在5000元左右。即脱贫标准大于贫困人口划线标准。从中央和各级地方政府的工作力度及政府实际掌握的资源看，按国家确定的标准，2020年底实现脱贫攻坚目标不会有任何问题。
2020年的脱贫任务看起来比以往要更为艰巨。在约不到1000万的待脱贫人口中，有较大比例的病残人口和难以实现保住房、保供水的人口。但换个思路看，国家目前也有能力解决这一问题。国家目前已经建立的几种“兜底”基金以及异地移民安置所需要的资金总量，要小于近几年国家用于脱贫攻坚的资金总量。国家还在脱贫攻坚中开展了广泛的社会动员，实行了多种“挂钩”政策，将脱贫目标全面分解到各级各类政府和企事业单位，形成以举国之力攻克脱贫目标宏大战略部署。在这样一个背景下，不用怀疑脱贫攻坚目标的完全实现。
中央一号文件也注意到巩固已有脱贫成果、防止返贫的问题，并提出了有针对性的解决问题的办法。从返贫预警机制的建立，到巩固现有行之有效的扶贫制度，更提倡消费扶贫、智力扶贫、绿色扶贫等具体措施的采用，都将有助于降低返贫的可能性。可以预计，即使有一定人口出现返贫问题，或者脱贫状态不稳定，现有政策储备及政府和社会的常规资源也足以应对。
经过几十年的努力，中国这样一个曾经积贫积弱的国家，将农村绝对贫困人口压缩到一个很低的数量，并宣告最终要彻底解决这一问题，在中国历史上具有重大标志性意义。勇于设定这样一个目标，并广泛动员社会力量为之奋斗，无疑代表了国家领导力量的价值正确和文明水准，很值得赞赏。这一成就的建立将有益于中国在实现全面小康的基础上迈向新的历史阶段。
二、平衡发展问题仍很突出要研究建立解决相对贫困的长效机制
在肯定国家脱贫攻坚战略取得巨大成就的同时，也要清醒地看到，真正巩固脱贫成就，全面实现小康仍面临巨大挑战。
首先是要提高脱贫攻坚的经济效率。按现行脱贫标准（按不变价格计算），中国在40年前大多数城乡居民是贫困人口。后来的市场化与城市化进程，使农村人口越来越多地进入了现代分工系统，实际上是由失业、半失业人口转变为普通就业人口。如果计算全部成本，目前让一个建档立卡贫困人口脱贫，需要支出的年度费用保守估计平均每人在5万元左右。如果过去靠市场调节脱贫的8亿人口也发生这样一个成本，那是不可想象的。今后巩固脱贫成果，必须想办法提高效率，这样才能确保脱贫工作的可持续性。今后脱贫工作重心要转移到相对贫困人口，更要建立有效率的脱贫机制。
其次，要尊重经济规律，将短期行政动员为底色的脱贫攻坚战役，转变为城乡统一的常规型的扶贫济困制度。这便是一号文件讲到的，“要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型”。这个转型的核心是逐步将更多的农村人口转移到城市经济部门，改变留在农村的人口的资源条件。实现这样一个过程，需要注意投资的不可分性。从长期看，我们不可能有专门针对穷人的投资项目；穷人要与其他从业人口一起工作，从选择适合穷人的工作岗位开始，通过就业解决收入问题。现在推行的类似扶贫电商、扶贫车间等做法，长期看是不可持续的。对于那些不能进入劳动分工体系的失能半失能人口，也需要通过城乡统一的济贫制度解决他们的基本生存问题，现有的某些就地提供护理扶助的做法实际效果并不好。
第三，脱贫标准要逐步提高。尽管近年的脱贫攻坚政策将“两不愁、三保障”（后来加上饮水有保障）作为消除绝对贫困人口的要求，使我国的脱贫标准实际上已经不算很低，但还是显著低于联合国的绝对贫困脱贫标准，即基于恩格尔系数高于59%的贫困标准。笔者根据我国目前物价水平测算，我国家庭的食品开支最低标准应该以20元人民币来确定，即每年食品开支的最低标准应该为7200元。再按照恩格尔系数59%折算，人均收入低于1.22万元的家庭，即可认为该家庭处于绝对贫困状态。按这个标准，即使考虑我国有“两不愁、三保障”的实际操作标准，仍然达不到这个标准。按贫困家庭人均1.22万元的收入标准，按国家统计局发布的数据推算，2018年农村居民50%在这个标准之下，人口总数为2.82亿。按2012年后的城市化率及农村居民收入增长率推算，到2020年，这个绝对贫困标准之下的农村人口占农村人口总数的比例为41%，人口总数为1.33亿。需要指出，即使按联合国的绝对贫困标准，我们国家也有能力实现农村人口的全部脱贫，但这在政策和制度设计上会形成一定的挑战。
三、国家现代化仍需深化改革发挥市场机制在资源配置中的作用
如果能坚定不移地实现“两个一百年”奋斗目标，不管按什么标准，做到使我们国家基本不存在绝对贫困人口，应该不是难事。这就需要我们国家的社会经济结构有根本性的转变。为此，我们需要对现代经济体有一个清醒的认识。
高度工业化、城市化国家基本不存在绝对贫困问题，尤其不存在农村居民的绝对贫困问题。如果把绝对贫困定义为劳动者在家庭不能实现满足就业需要的劳动力再生产，那么，在高度工业化国家，劳动生产率之高已经足以使国民得到的物质财富总量能够满足消除绝对贫困的需要。这个经济结构的主要特征是农业增加值占GDP的比重在3%左右，农业产业链比重一般在10%左右，恩格尔系数一般在15%以下（日本例外）。由此产生的国民收入分配的一般情形是：（1）劳动者只要进入社会分工系统成为某一产业的从业者，收入水平可以满足舒适富裕的生活。（2）因为劳动力市场有一定的弹性，收入会有差异，但低收入者维持家庭的劳动力再生产一般没有问题。（3）对于因失能和半失能而产生的难就业贫困人口及其他贫困人口（西方国家一般占总人口的10%左右），发达国家会通过生活补贴予以帮助。对于残疾人家庭的未成年子女，也可以在教育和生活方面得到政府的帮助，使其在很大程度上不会有贫困的代际遗传困扰。（4）因为农业经济是高效率经济部门，使自给自足的小农户被竞争素淘汰，以致农村无法存在贫困人口。这些国家的农村有大量非农业人口，他们可能有一点农业生产活动，但这种活动其实是消遣性的非市场活动，不构成收入的来源。这部分人不可能是贫困人口。所以，发达经济体中的穷人生活在城市。穷人在城市更容易获得帮助。
中国农村存在大量贫困人口，主要原因是没有形成上述发达经济体的经济结构。（1）农业从业人员占全国从业人员之比，由1999年的50.1%下降到2018年的26.1%，但同期农业增加值占全国GDP的比重由16.1%下降到7%，农业劳动生产率落后全国劳动生产率的指数由32.1%下降到27%。鉴于农业从业者有非农兼业情形，这个相对指数实际上没有下降，但总体落后仍属无疑。（2）我国劳动力市场有一定的自由度，但城市住房供应的垄断程度高，并导致住房价格高，形成制约农村劳动力转移的障碍，进一步妨碍农业劳动生产率的提高。（3）我国基本不存在开放的土地市场，加之农村土地用途预期不明确，致使农地使用权市场的地租率畸高，进一步加强了小农户留驻农村倾向，使我国形成“农村不养穷人”的机制有较大困难。
使我们国家的社会经济结构实现现代转型，需要坚守我们几十年改革开放的基本经验。现代经济体越来越复杂，依靠政府全方位地调配资源根本不可能保证经济体系的有效运转。市场机制过去是我们脱贫事业成功的主要推力，今后会继续如此。市场机制如何发挥资源配置的决定性作用，国际上已经有成熟的经验，我们可以学习许多，实现后来居上。这是以往中国发展的秘密，今后还会继续显示效力。
□党国英（中国社会科学院农村发展研究所研究员）编辑陈莉校对范锦春
