原标题：武汉“战疫”，为何最初忙乱无序？
武汉战疫，很多人第一时间在应对问题上想到的，就是“非典”（SARS）。
十七年前，在总结SARS疫情应对经验的基础上，我国构建了以综合性为主要特征的现代应急管理体系，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件分类管理、综合协调。
十七年后，当汹汹而来的新型冠状病毒再次肆虐时，我国应急管理体制刚刚经历脱胎换骨式的重大改革。面对新的疫情，武汉方面最初的应对显得忙乱无序也缺乏经验。
这暴露出并不仅仅是疫情发布及时、病源查找确定迅速、医疗物资供应充足等问题，同时促使人们更需要反思一个根本的问题：如何进一步完善我国应急管理体制，实现应急体系和能力现代化。
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“非典”之后，我国在国务院办公厅内设应急办，履行应急值班、信息汇总和综合协调的职能。按照制度设计，应急办对卫生部应急体系与制度建设进行指导，使其做到常备不懈、有备无患。
当重大疫情超越卫生系统应对能力范畴时，应急办发挥综合协调作用，调动、整合发改、工信、公安、运输等多个部门以及企业、社会多元力量共同参与，形成合力。
但是，一个现实问题是，应急办因规格低而难以协调，这为后来的应急管理体制改革打下了伏笔。
2018年，党的十九届三中全会拉开了党和国家机构改革的大幕。
我国整合了11个部门的13项职责，组建了全新的应急管理部，负责主要自然灾害和事故灾难应对。公共卫生事件与社会安全事件的主责部门分别是卫健委和公安部。
但是，改革方案规定，将原国务院办公厅的应急管理职责，划转到应急管理部，即应急管理部应仍然具有对各类突发事件综合协调的职责。而且，机构改革赋予应急管理部编制国家总体应急预案并指导相关部门丶包括卫生部门制定、修订预案之责。
在整合到应急管理部的国家减灾委、国家防汛抗旱指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安委会等四个高层次议事协调机构中，卫生部门都是成员单位，因为灾害事故的处置离不开医疗救援。
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表面上看，应急管理部需要而且能够协调卫健委。但是，作为两平级的正部级单位，应急管理部要协调卫生部门必须拥有更高的制度权威。而且，从此次疫情应对看，构建统一领导、权责匹配、权威高效的应急能力体系迫在眉睫。
从性质看，新型冠状病毒疫情是生物致灾因子引发的重大公共卫生事件，也是一场巨大的社会危机，需要多个部门、多元主体共同应对。但是，卫生部门作为专业部门发现疫情后，难以协调其他部门第一时间响应。
当疫情蔓延开来、引起中央领导同志重视后，各方面的力量和资源方才调动起来。而且，武汉疫情应对似乎没有日常准备充分的应急机制在运行，一切都显得忙乱无序。
改革后，新成立的应急管理部门作为疫情联防联控机制的组成部分，在做好自身防护的同时，二十四小时枕戈待旦，以做到闻警即动。
但是，应急部仅仅作为一种力量是不够的，因为公共卫生事件应对实际需要高规格的常态应急管理机构协调。临时成立指挥部以应对重大疫情的缺点，是不利于制度的更加成熟与定型，也不利于经验和教训的积累。
未来，应急管理部门不仅要统筹自然灾害与事故灾难应对，而且至少还要协调公共卫生事件应对，其意义是：
第一，实现常态卫生应急与非常态卫生应急结合。当一般疫情发生，卫生部门单独可以应对；当重大疫情发生，卫生部门负责专业救治，应急部门负责综合协调。
第二，防救结合。应急与应急战时相互配合，平时卫生部门做好疫病防控，应急部门指导卫生部门做好应急准备，包括与其他救援力量联演联训，进而提升国家总体应急能力。卫健委应急办可在两部门之间发挥桥接型组织的作用。
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在中央政治局第十九集体学习中，中央最高领导人强调，推进应急体系和能力现代化，要发挥应急部门的综合优势和其他部门的专业优势。在重大疫情应对中同样适用，即统合应急部门的综合优势与卫生部门的专业优势。
如果在重疫情期间叠加重大自然灾害或安全生产事故，统合的必要性就会更加突显。这不是杞人忧天，因为只有以大概率思维预防小概率事件，才能把“黑天鹅”和“灰犀牛”都装进制度的笼子。
推进应急管理改革需要持续发力，而不能一促而就。
为了加强对日益复杂、日益不确定突发事件的统一应对，我国必须提升应急管理部门综合协调方面的权威，特别是国家建立应急指挥总部时，要将公共卫生事件处置职能整合进来，这有利于高效应重大疫情、有效维护公共安全和社会稳定。
重大疫情是小概率事件，只有与灾害事灾统一考量，才有可能不断更新应急制度。
吃一堑，长一智。希望新型冠状病毒疫情应对再一次开启完善应急体制的“机会之窗”！
作者是中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任
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来源：补壹刀/王宏伟
