原标题：中国宪法学:坚持"本土意识"与"实践品格"
中国宪法学:坚持“本土意识”与“实践品格”
韩大元
编者按 2019年,法学理论研究十分活跃,宪法学、刑法学、刑事诉讼法学、行政法学以及检察理论研究等均取得丰硕成果。从今天起,本报推出“2019法学理论研究盘点”专栏,与您一同回溯2019年法学理论研究,立足本土与实践,展望未来,敬请关注。
□在合宪性审查制度的构建与推进中,宪法学应发挥积极作用,为全面开展合宪性审查储备学术资源。
□检察权来自宪法设计,无论是人民授权、宪法授权、主权者授权,还是人大授权、人大二次授权,都说明检察权的根基深植于民主集中制这一宪法原则,其核心深藏于权力分工与监督之中。
□随着“生态文明”入宪、民法典编纂、刑事诉讼法修改等宪法和部门法的修改和制定,部门法迫切需要宪法在规范上提供解释,在价值上提供指引,将宪法精神体现在所有立法以及法律的运行过程中。
2019年正值中华人民共和国成立70周年,适逢《中国人民政治协商会议共同纲领》制定通过70周年。这些背景对中国宪法学以及比较宪法学研究产生了重要的学术影响,也赋予本年度宪法学研究浓厚的历史元素。
2019年,宪法学继续承担建构规范、塑造价值、诠释实践、凝聚共识的学术使命。在历史与现实、文本与实践、中国与世界的学术场域中,宪法学界继续坚持“本土意识”、注重“实践品格”,在宪法的中国经验、推进合宪性审查、国家机构与国家权力配置以及宪法与部门法的关系等方面继续深入研究,取得了新的研究进展。
继续推进合宪性审查
“推进合宪性审查”是党的十九大和十九届二中、三中、四中全会提出的明确要求。2019年,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调指出,加强宪法实施和监督,落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。全国人大常委会法工委也公布了2019年备案审查典型案例。在此背景下,宪法学界就合宪性审查的运行机制和程序进行了深入的研究。
在合宪性审查制度的构建与推进中,宪法学应发挥积极作用,为全面开展合宪性审查储备学术资源。有学者认为,我国建构中的合宪性审查制度主要包括“法律草案的合宪性控制”和“备案审查中的合宪性审查”两种机制。基于此,我国宪法学界应更多关注“立法中的宪法教义学”,从不同层次,为立法的“内容形成”和“越界控制”提供智识支撑。还应当关注国家机构领域的教义学研究,积极推进“宪法程序法”的研究,同时宪法学应当与其他部门法学科和其他社会科学保持良好的沟通。
对于法律草案的合宪性判断标准,有学者认为,法律草案的合宪性审查不是狭义上的宪法监督,也不适用合宪性推定原则,法律草案的合宪性判断标准不同于法律。在立法过程中,法律草案的提案机关和审议机关可以采取一定手段,回避对法律草案合宪性的消极评价,也可以根据宪法文本,确认法律草案的合宪性或对法律草案进行调整,从而确保和提高法律草案的合宪性。宪法文本作为法律草案合宪性的判断标准具有一定的不确定性,在立法过程中需要平衡文本与现实、政治性与规范性的关系,并理性看待宪法文本。
国家机构与国家权力配置
2019年宪法学界继续就国家权力配置的理论建构、具体国家机关的权力边界和具体国家机关的权力性质等问题进行有益的探索。
对于“议行合一”是否为我国国家权力配置的原则,有学者认为,对议行合一的理解不能望文生义,它并不是指立法权和行政权合二为一,或者立法机关与行政机关合二为一。从这个概念的正式提出看,它并不反对国家权力之间的适当分工,它主张的只是权力机关的“全权性”及其在整个国家权力体系中的优越地位,其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理,并因此与分权原则相互对立。“有分工,不分权”,这才是“议行合一”的基本内涵。与民主集中制的理论建构相比,“议行合一”能够更好地描述我国国家权力在横向上的分配。
对于“最高国家权力机关”的权力边界问题,有学者认为,宪法第62条第16项对全国人民代表大会作了兜底式授权,宪法上所称的“最高国家权力机关”应当作为一个规范概念来把握,以判断全国人民代表大会的权限。第一,“最高国家权力机关”的“最高”是指在公权力机关序列中的相对优越,而不是绝对无限;第二,“最高国家权力机关”在行使监督权时,不应损及被监督者依据宪法而享有的职权的完整性与独立性;第三,“最高国家权力机关”的实际“行动能力”决定了“应当由其行使的职权”是有限的。
对于检察机关的检察权的性质,有学者认为,检察权来自宪法设计,无论是人民授权、宪法授权、主权者授权,还是人大授权、人大二次授权,都说明检察权的根基深植于民主集中制这一宪法原则,其核心深藏于权力分工与监督之中。
宪法与部门法
随着“生态文明”入宪、民法典编纂、刑事诉讼法修改等宪法和部门法的修改和制定,部门法迫切需要宪法在规范上提供解释,在价值上提供指引,将宪法精神体现在所有立法以及法律的运行过程中。同时,宪法也需要部门法的实践和落实。因此,宪法学对于宪法与部门法关系的研究也愈发重要。
对于“生态文明”入宪后我国建构“环境宪法”的方向,有学者认为,我国“环境宪法”的建构方向是“国家目标”而非“环境权”。第一,如果环境权入宪会对既有的基本权利的规范构造产生冲击,相比“个人得向国家主张的主观权利”,首先,环境基本权的主体并非限于个人而更可能是集体乃至后代;其次,环境问题居于天然的超国界属性,使得环境基本权所针对的义务主体不限于民族国家的公权力机关;最后,环境基本权存在“司法不能”,影响权利的实效。第二,我国宪法的“国家根本任务”和“基本国策”条款足以发挥环境保护的规范效力,德国经验表明即使不以“环境基本权”的方式规定环境保护,“国家目标”条款也可以达到很高的规范强度,从而实现环保的价值。第三,2018年我国修宪将“生态文明”建设作为国家根本任务的内容,是以极高的价值位阶,甚至是以超实证法秩序的价值位阶,来规定环保的。在环保条款的价值辐射作用下,国家行动的方方面面都要将环保纳入考量。
还有学者认为,环境权应属于基本权利体系中的社会权。环境权虽然旨在保护环境公益,但仍可以作为主观权利。一方面,环境权是一种可以由集体成员行使的集体权利,另一方面,通过客观法的再主观化,国家的保护环境义务可以成为公民针对国家的环境保护请求权。环境权作为新兴人权可以通过解释我国宪法第33条第3款的概括性人权保障条款而得出,并遵循人的尊严的认定方法。环境权属于基本权利体系中的社会权,包含两种请求权内容,一是请求国家提供符合人的生存需要的清洁安全的环境,二是基于平等原则,请求共享良好的环境。我国环境权入宪的现实意义在于弥补环境公益诉讼的不足。
对于基本权利对侵权民事责任的影响,有学者认为,基本权利原则上不属于侵权责任法的保护范围。但是,为确保公法与私法之间的流畅以及宪法对法律体系的整体统合,有必要在侵权责任法中预设联结宪法与侵权责任法的管道,以维持基本权利对侵权民事责任的必要的效力涵摄。基本权利影响侵权民事责任的管道主要包括两种,即纯粹经济损失和一般人格权。
对于房地产税涉及的宪法问题,有学者认为,房地产税立法应在形式上和实体上符合宪法的要求。在实体上,立法者不应突破我国宪法第13条第1款设点的界限。房地产税对公民私有财产权的干预应当符合比例原则,即应当服务于正当目的,能够促进正当目的的实现,干预措施处于必要限度,并且不构成对公民财产权的过度负担。开征房地产税应符合比例原则的要求。
基本权利的保障与限制
基本权利的保障与限制一直是宪法学研究的核心问题之一,学界积累了不少研究成果,但宪法实践中出现的新的权利现象,需要宪法学理论的回应。2019年,随着宪法学理论的发展和社会现实的变化,面向实践的宪法学更多地关注互联网领域中的基本权利问题。
对于被遗忘权的建构问题,有学者认为,我国当前被遗忘权的讨论中存在严重的概念不清问题,通过欧盟立法史研究可发现,被遗忘权呈现出适用情形与责任主体双重扩张的演变。在被遗忘权的本土化讨论中,当前研究侧重于将被遗忘权视为价值输入,欧盟判例则表明,被遗忘权更适合被解释为信息化时代下利益冲突的解决框架,是中立性的利益权衡规则。后者揭示了被遗忘权制度设计的核心问题,即谁来代表公共利益决定被遗忘权的权利义务分配。
还有学者认为,被遗忘权应当从程序性权利方向进行建构,基于实用主义立场,应当扬弃隐私权或自由权等传统法理的解说进路,以一种程序性权利而非实体性权利的建构思路,平衡个人信息主体与互联网搜索服务业者之间的利益矛盾,缓解大数据时代个人信息主体所面临的现实困境。
央地关系与地方立法
在央地关系与地方立法领域,2019年度宪法学界的研究继续聚焦于央地关系中的“主动性”与“积极性”,地方立法中的设区的市的地方法规制定权和对于设区的市的地方性法规的备案审查。
对于央地关系中的“主动性”与“积极性”原则,有学者认为,我国宪法第3条第4款中的“主动性”和“积极性”是调整中央与地方关系的基本原则,但对其规范内涵的关注和研究非常不够。从历史发展、规范现状、制度实践和改革趋势的综合考察可知,“积极性”的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性,也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度,其动态内涵则体现为针对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。比较而言,“主动性”更易被忽视,其内涵既在于将“不待外力推动而行动”的一般释义还原至宪法规范的语境,也能从其与积极性的对比中彰显,还能从我国五部宪法(文件)对央地关系原则体系结构的不同安排中把握。目前的地方试点、隐性对抗策略、地方联合体和地方责任弱化等都可视作主动性的实践,基于“中央统一领导”的前提,并非所有地方主动性实践都能为宪法第3条第4款所认可。
对于设区的市的地方性法规制定权,有学者认为,2018年修宪新增关于设区的市的地方性法规制定权的第100条第2款,具有鲜明的“谨慎放权”意图:在下放地方立法权的同时,实施以立法法为基础的合法性控制,以及作为兜底性保障的合宪性控制。前者从基础、目的、原则、范围、程序五方面展开,但却面临控制机制科学性、控制制度实效性、制度协同回应性等现实诘难。后者在党的领导不断强化的时代背景下展开,通过“不抵触”和“报批准”两大核心机制协调放权与控权的均衡关系,依托科学、规范的甄选标准的构建,贯彻“谨慎放权”的基本立场和央地关系的基本原则,明确合宪性审查程序的法定主体、职责分工和程序机制,借助增设宪法和法律委员会的“东风”,最终实现相关改革的不断深化。
对于省级人大常委会对设区的市的地方性法规的备案审查,有学者认为设区的市扩容立法以来,激增的地方性法规已非全国人大常委会这一单一备案审查主体所能应对,对其加强备案审查的枢机在于激活省级人大常委会对其的备案审查权。我国宪法与法律对此虽未明确规定,但也留下了由宪法基础、组织基础、备案基础、特有审查基准基础汇聚的制度空间,由此可形成以全国人大常委会、省级人大常委会为双重备案审查主体的设区的市的法规审查主体结构。
外国宪法与比较宪法
有学者认为,西班牙1978年宪法作为承担西班牙政治民主化使命的“改革宪法”,提供的根本制度框架导致了国家权力纵向分配上的张力。在欧债危机背景下,整个西班牙国家财税体系因宪法化的欧盟预算政策获得制度性集权,从而进一步加剧中央与地方自治体的矛盾。西班牙运用宪法,维护国家统一,并解决宪法危机的一些经验与做法值得我们认真研究。
有学者介绍了法国事后合宪性审查机制,该学者认为,法国2008年修宪通过新设事后审查机制来弥补原事前审查机制的不足。在近10年的实践中,宪法委员会通过事后审查机制受理了大量由最高行政法院和最高司法法院移送的当事人违宪抗辩,其总量超过事前审查机制在60年中的案件总和。事后审查机制的实践在总体上相当成功,使宪法委员会最终完成了由政治机构到宪法法院的转变,为宪法的教义性适用提供了基本框架,但宪法委员会的组成和程序设置仍然存在一系列问题,尚待未来继续改革。借鉴法国的经验与教训,我国可以考虑完善人民法院系统与全国人大宪法和法律委员会的审查通道,但其具体程序设计需要考虑诸多现实因素。
还有学者介绍了日本的央地政府间的事权划分,希望为我国央地事权划分的法治建构提供一种新的思路,该学者认为,我国央地政府间事权如何划分,一直处于摸索之中。事权划分与立法权,或者与财权相结合的制度设计在理论与实践中逐渐走向桎梏,领域式事权划分模式亦有过度隔离央地协力关系之嫌。在2000年地方分权改革之后,日本根据“职能分担原则”形成了以行政事权划分为主体、立法权与财权分配制度独立成形又相互关联的制度体系。这种制度体系没有采取领域式事权划分方法,而以执行主体为事权划分标准,直接利用现行法律实现各行政领域事务的具体分类。
未来展望
2020年,我们要实现全面建成小康社会的战略目标,同时开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在全面建成小康社会的决胜阶段,我们需要继续发挥宪法的重要作用,提高宪法的实施水平。宪法作为国家根本法,确立了国家的指导思想、发展道路、奋斗目标,规定了国家的政治、经济、文化、社会、生态环境等各方面的根本制度和基本制度,是一切制度和法律的总依据。无论是党的十八届四中全会提出“依宪治国”,还是党的十九届四中全会提出要“健全保证宪法全面实施的体制机制”,都体现了“尊重宪法权威、保障宪法实施”这一主题。为此,宪法学界责无旁贷,2020年将继续深化对合宪性审查机制和程序、宪法与部门法的关系、“生态文明”在宪法中的规范建构、监察体制改革以及基本法等问题研究,为全面实施依法治国、依宪治国作出贡献。
(作者分别为中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授,中国人民大学法学院博士研究生)
