原标题：新时代民事检察的定位与作为
新时代民事检察的定位与作为
汤维建
□民事检察在中国的发展呈现出由弱到强、由小到大、由局部到全面、由对立监督到协同监督、由一元到多元、由无保障到有保障、由单纯的刚性监督到刚柔并济的复合监督等发展趋势和基本规律。
□在民事诉讼监督中,要善于营造既有利于审判又有利于监督的程序结构模式,使司法审判的等腰三角形和民事检察的监督三角形有机焊接,从而形成菱形结构的程序样态,为人类的民事司法程序模式贡献中国方案。
□构建和完善民事检察机制的基本方向应当是恪守民事检察的司法权属性,使民事检察的司法化属性得到日益凸显,使之与传统的书面主义、汇报主义和讨论主义的办案方式有所区别。
自从2019年初全国检察长会议提出“四大检察”四位一体工作格局以后,原有的民行检察形成民事检察、行政检察和公益诉讼检察齐头并进的结构,民事检察的地位空前凸显和迅速提升,在新时代,如何做强民事检察,使之在司法公正和司法权威的保障上发挥出应有作用,从而满足人民群众不断增长的司法需求,成为民事检察面临的重大课题。
民事检察的职能和功能如何定位?民事检察理念如何更新?民事检察行为模式如何改造?民事检察的体制和机制应当如何调适和完善?诸如此类的问题,均有待于认真回答。只有正确地回答了以上诸问题并付诸实践,才能真正将“四大检察”全面协调充分发展工作落实到位。
民事检察的时代定位
(一)规律定位:民事检察由弱变强的发展史
预测未来,须认清当下;认清当下,须翻阅历史。通过简单回顾民事检察的历史发展,就可以概括出民事检察的发展规律。1982年民事诉讼法(试行)仅有一个基本原则的抽象规定,民事检察基本上停留在纸面,缺乏可操作性规范使之产生应有的实践效果;1991年民事诉讼法正式颁行时,除基本原则外,还规定了抗诉制度,检察监督开始日益强劲地在中国的司法舞台上发挥作用;2007年民事诉讼法微改,细化了检察监督的抗诉事由,并将其与当事人申请再审的法定事由予以并轨;2012年全面修改民事诉讼法,检察监督的范围得到极大拓展,局部监督的单一性制度为全面监督的复合性制度取而代之,民事领域的“四大监督”格局开始形成,抗诉监督、程序违法监督、调解公益性监督以及执行违法监督自此并驾齐驱,民事检察监督的触角伸展到了民事诉讼的每一个领域,民事诉讼接受检察监督存在死角或盲区这一情况从此成为历史。尤值称道的是,2012年民事诉讼法的修改还将检察建议这个并不显眼但却极具发展前景的概念导入其中,成为民事检察的一大亮点。正是借助检察建议这个杠杆性概念,民事检察的范围得以拓展,民事检察的方式得以增加,民事检察的同级监督成为可能,民事检察的理念得以更新,民事检察的效能获得强化,公益诉讼制度得以孵化产生,检察机关在社会治理体系现代化和治理能力现代化中的作用日益凸显。
可见,民事检察在中国的发展呈现出由弱到强、由小到大、由局部到全面、由对立监督到协同监督、由一元到多元、由无保障到有保障、由单纯的刚性监督到刚柔并济的复合监督等发展趋势和基本规律。这个趋势和规律告诉我们,宪法对检察机关作为专门法律监督机关的崇高定位在民事检察中深深地扎下了根,一个中国特色的民事检察监督制度体系业已形成。
(二)原则定位:创新是民事检察实现跨越式发展的第一动力
民事检察在我国法治发展历史上属于后起的新型概念,是我国在诉讼法上摸着石头过河逐步探索发展而来的,在世界法治发展历史上,也鲜有现成的经验可资借鉴。因此,民事检察的发展壮大唯有靠制度创新,创新是民事检察得以发展并始终保持勃勃生机的原动力,创新原则是民事检察实现自我完善和自我发展的第一原则;民事检察制度是我国法治史上的创举,是通过创新而生成的本土制度的典型范例。
根据创新原则,民事检察应当从外部和内部两个维度上寻求制度创建和制度实践的空间和路径,从而突破制约民事检察发展的短板、弱项和瓶颈式诸问题。
就外部创新而言,民事检察应置于国家法治建设的大局中进行部署,要谋划如何通过民事检察提升国家治理体系现代化和治理能力现代化水平,要投身于多元化纠纷机制构建和运作之中,要打通民事检察与社会介入之间的制度性壁垒,要将适应于时代发展需要的法治观念、法治诉求有序导入民事检察的办案活动之中,要善于借助其他国家力量、监督力量、社会力量、专业力量为我所用,完善与国家各职能部门之间的衔接机制,完善人大监督检察、支持检察的制度性通道,充分发挥民事检察应当发挥的助力法治建设的功能和价值,建立健全广泛收集社情民意的体制和机制,使民事检察真正实现来自人民、为了人民、依靠人民、为人民所共享的制度初衷和使命。
从内部创新的维度来看,创新原则首先表现在民事检察应当逐步填满民事诉讼程序的每一个空缺,不使民事检察留下制度盲点和空白点,从而使民事检察的职能真正做到程序的全覆盖。要巩固传统的抗诉监督,使抗诉监督在精准监督的指引下,深挖每一个监督案件所蕴含的价值内涵,做到法律效果、社会效果和政治效果的有机融合、浑然一体,创设出一大批具有示范意义的典型案例,强化案例指导制度的作用,通过典型案例的深度解读和广泛宣传,使民事检察深入民心。要将民事检察监督的触角向以程序违法监督为主要内容的诉中监督,以维护国家利益、社会公共利益和第三人利益以及程序合法性保障为基本内容的调解监督,以排除执行障碍、严格执行程序从而助推解决“执行难”和“执行乱”为基本内容的执行监督等诸方面伸展、渗透,要加强对民事非诉讼程序的法律监督,要通过对不予执行仲裁裁决和公证文书的监督,将民事检察的触角向仲裁领域和公证领域延伸,使民事诉讼法第14条规定的全面监督原则真正落地落实,从而满足人民群众对民事检察的不断增长的新期待和新要求。不仅如此,民事检察还担负着重塑中国特色民事诉讼制度的重要使命,民事检察要善于找到切口千方百计介入民事诉讼的过程之中,不仅要善于进行点状的程序违法监督,而且要善于进行全程的线状的民事诉讼监督。在涉及国家利益、社会公共利益、第三人合法权益、人事诉讼、有重大影响的民事案件,涉及人数众多的规模诉讼、集团诉讼、代表人诉讼、对社会经济生活影响较大的破产案件,弱者保护诉讼、涉及未成年人利益保护的诉讼等案件中,民事检察应当探索开展全程监督的模式、机制、程序和方式。
在民事诉讼监督中,要善于营造既有利于审判又有利于监督的程序结构模式,使司法审判的等腰三角形和民事检察的监督三角形有机焊接,从而形成菱形结构的程序样态,为人类的民事司法程序模式贡献中国方案。
民事检察当下应有的作为
机制建设是民事检察得以稳定乃至永续发展的基础和保障,以发掘监督生产力、更新监督法律关系为主旨的机制建设应当作为民事检察常抓常新的课题予以动态地破解和调适。
构建和完善民事检察机制的基本方向应当是恪守民事检察的司法权属性,使民事检察的司法化属性得到日益凸显,使之与传统的书面主义、汇报主义和讨论主义的办案方式有所区别。要强化民事检察办案过程的对抗主义、辩论主义、处分权主义、公开主义、口头主义、亲历主义、直接主义等司法原则的程序塑造功能,着力保障当事人的程序参与权、案情表达权、证据提供权、申请动议权、监督异议权、救济保障权等基本程序权。要致力于削除民事检察办案中的封闭化色彩、单向化色彩、非规范化色彩等陈旧的司法痕迹,努力使民事检察从理念到制度、从体制到机制、从规范到程序、从路径到方法方式、从机构到人员、从办案风格到检察形象等各个层面、各个领域均实现新时期下现代化改造。要强化民事检察的理念前导力、制度塑造力、规范感召力和程序吸引力,使民事检察成为新时期中国特色司法制度的突出亮点和展示中国特色司法制度优越性的崭新窗口。
为此,有必要在法治的框架下建构和完善以下诸机制:
(1)律师强制代理申诉监督机制。律师强制代理申诉案件有利于做好申诉前的过滤筛选和服判息诉工作,有利于检察机关更加精准地推进监督。检察机关应当挑选适格的律师进入法律援助名单库,通过政府购买服务的形式为贫困的当事人提供法律援助。
(2)案件办理的繁简分流机制。出于精准监督的需要,检察机关对所受理的纷繁复杂林林总总的全部民事申诉案件,应当按照其复杂程度、社会影响程度、涉及人员多寡程度、案件的类型和性质、案件中所包含的政策形成性因素、成为指导性案例的潜质等标准,利用智能化、信息化、网络化、大数据、云计算等手段,进行动态的、层次化的繁简分流,并基于此在办案机构和办案人员上进行适度分工。
(3)民事检察调解机制。在助推实现治理体系和治理能力现代化的多元化纠纷解决机制大格局中,民事检察调解机制不仅不能缺位,而且还应将其纳入规范化、制度化、程序化建设之中予以谋划和推进。除了那些非抗不可、带有政策性形成元素的民事申诉案件外,其他所有的当事人依然存在争议的申诉案件,检察机关都应当采取先行调解的原则,致力于申诉案件在检察环节的彻底解决,既不使这些申诉到检察院的案件演化为法院的再审案件,也不使之升级为影响社会稳定的信访案件乃至其他矛盾激化的案件。检察机关的民事调解应当成为民事检察的优先性、常态性和基础性的业务,每一位民事检察官都应当成为调处民事纠纷的行家里手,调解的结果经法院确认应当具有替代原生效法律文书的法律拘束力。
(4)再审检察建议与抗诉的递进机制。再审检察建议应当成为所有结果监督申诉案件的第一道防线,在再审检察建议无法奏效时,抗诉继而发挥跟踪监督或监督升级的作用。这种将再审检察建议挺在前面、将抗诉殿后的监督策略安排,有利于消解民事检察“倒三角”之积弊,使民事检察力量下沉,使同级监督成为常态、上级监督乃是例外,也有利于监督方式柔性化发展,有利于协同监督模式的形成和运作,有利于强化再审检察建议的实施效果,无疑是一个更加科学合理、明智妥适的制度安排和操作逻辑。
(5)检察长列席审判委员会常态化机制。应当将检察长列席审判委员会制度的做法常态化,规定凡是审判委员会讨论决定检察监督的案件,包括检察建议的案件、再审检察建议的案件以及抗诉再审案件等在内,同级检察院的检察长或者检察长委托的副检察长应当按照人民检察院组织法第26条的规定列席并发表监督意见。
(6)检察建议宣告送达机制。检察机关对法院审判、执行行为违法提出的检察建议应当参照行政公益诉讼前置程序中的检察建议以及行政违法行为监督的检察建议实行宣告送达制度,据此制度,检察机关在实施监督的检察机关或被实施监督的法院某场所将检察建议公开送达给被监督者,检察机关在送达检察建议的同时公开阐述监督事项、监督理由以及建议整改的内容,被监督者公开接受送达,与此同时,邀请人大代表、政协委员、特邀监督员、人民监督员、司法民意代表、专家学者等人员到场见证整个过程。实践证明,检察建议公开宣告送达的方式对于规范监督行为,刚化监督效果,导入其他监督方式,形成监督合力,落实“谁执法谁普法”法治宣传教育的主体责任,都不无裨益。
(7)申诉案件审查听证机制。凡是结果监督的再审检察建议案件和抗诉案件,以及调解监督案件和执行监督案件,应当尽可能地推行审查听证机制,并规定凡是当事人提供的新证据以及检察院行使调查核实权所收集的证据,非经过公开听证和辩论,均不得作为检察监督作出决定的依据。听证应当通知所有的利害关系人参加,必要时邀请人大代表、政协委员、专家学者等参加,听证应当允许案外人旁听。
(8)民事检察公开机制。检察公开不仅是司法公开的应有之义,而且是导入社会监督从而确保检察公正的必要保障。检察机关应当开辟多个公开平台,进行公开的检察听证、公开的检察调解、公开的检察说理、公开的送达宣告等等。
(9)民事检察保障机制。民事检察保障系统对保障其监督效果、形成长效机制,不可或缺。一方面,要不断建立健全检察机关与人民法院的信息共享机制,与人民法院形成良性的互动机制,改善检法司法共同体关系;另一方面,对民事检察中发现的法官违法乱纪行为也绝不遮掩姑息,要建立与监察委员会的案件线索移送机制,构成犯罪的,移送相关部门或机构追究相关人员的刑事责任,清除害群之马,净化司法环境,共同维护司法权威。与此同时,还要强化检察机关调查核实权的运行保障机制,使调查核实权切实发挥作用,对妨碍检察机关履行民事检察职责的行为,检察机关应有权采取除限制人身自由以外的强制措施予以排除和制裁。
(作者为全国政协委员、中国人民大学法学院教授)
