原标题："公益诉讼检察理论与实践"研讨会部分代表发言摘要
编者按12月3日,由检察日报社、湖南省检察院联合主办,岳阳市检察院承办的“公益诉讼检察理论与实践”研讨会在湖南省岳阳市召开。与会代表围绕“探索拓展检察公益诉讼范围”“完善生态环境检察公益诉讼制度”“检察公益诉讼理念与办案机制创新”等主题进行了深入研讨。在此,摘要刊发部分代表研讨发言,敬请关注。
五类领域可尝试“等”外探索
□江苏省南京市鼓楼区人民检察院检察长朱赫
朱赫
行政诉讼法和民事诉讼法规定了检察机关公益诉讼可诉范围,而且,在“等”外领域开展检察公益诉讼探索也有着相应政策依据,比如,《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革的意见》提出:研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。基于此,笔者认为,以下五类领域可作为“等”外领域进行探索。
一是公共安全领域。公共安全领域包括生产安全、消防安全、公共设施安全、大型群体活动安全、高层抛物等事关公共安全的问题,均应当纳入检察公益诉讼范围。
二是国家尊严及信誉维护领域。对涉及国家尊严及信誉范畴的,如国旗、国徽、国歌、国家地图包括人民币等的严肃性、权威性应予维护。
三是公民基本权利保护领域。像快递行业,由于从业人员泄露公民个人信息和App运营商违法收集、使用、处置公民个人信息等问题突出,亟须加强对公民个人信息安全的公益保护。
四是未成年人、老年人、残疾人等社会弱势群体保护领域。这些群体基于其自身特性,需要予以特殊保护,对于可能损害他们群体利益的行为,也应当纳入检察公益诉讼范畴。
五是慈善捐助领域。社会捐助、慈善资金等都涉及到了不特定的公共利益,从当前看也是乱象频出,也有必要纳入检察公益保护的范畴。
拓展案件范围须注意三方面问题
□福建省仙游县人民检察院检察长黄国海
黄国海
检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。检察机关应当以更加积极的态度探索推进“等”外领域公益诉讼:首先,应将严重侵犯公共安全、损害社会公共利益的行为纳入公益诉讼案件范围,最大限度预防和减少安全生产事故。其次,应将网络领域中发生的侵犯众多公民个人信息的行为,以及危害国家安全、扰乱社会秩序、损害群众权益等谣言行为列入起诉范围。再者,在未成年人保护、文化遗产保护等领域发生的侵犯公共利益行为,也应纳入提起公益诉讼的范围。
但是,拓展公益诉讼案件范围应注意以下问题:
一是正确把握“公共利益”范畴。公共利益表现为地域的广泛性和受益对象的广泛性。在实务中,特别要注意明确公共利益与多数人利益的界限,防止将公共利益泛化,把不具有公共性的利益,以公益诉讼方式进行保护。
二是切实树立双赢多赢共赢理念。要加强与地方党委、政府及其他组织机构等的沟通联络,坚持把协调工作做在前面,争取支持与理解。要紧盯人民群众关心的公共利益受损问题,通过走访、联席会议、咨询等形式,与相关行政执法部门加强协调配合,在诉前程序、损害认定、介入机制等问题上达成共识,形成工作合力,将侵害公益的违法情形遏制在萌芽状态。
三是全面加强公益诉讼队伍建设。在拓展公益诉讼案件范围及办理具体案件过程中,既要加强对监督理由、检察介入方式的研究,也要加强对实体法律问题的研究。要大力推进业务素质提升,加大业务培训力度,借助案例数据库加强学习。同时,要规范拓展类案件办理,及时总结提炼,形成典型案例,填补公益诉讼立法“等”字留下的法律空间。
遵循司法规律畅通程序衔接
□河南省郑州市金水区人民检察院第四检察部主任黄晓远
黄晓远
伴随着民事诉讼法、刑事诉讼法的修改,确立了检察机关、相关行政机关、社会组织等不同类型主体提起公益诉讼的并存格局,而各类型主体之间提起公益诉讼的顺位界定、诉讼进程中第三人参与诉讼等,会引发相关程序衔接问题,是迫切需要研究的课题。同时,检察机关作为国家法律监督机关,承担着公共利益代表的职责,保护公益的手段贯通于三大诉讼领域。诉讼竞合造成的各类型诉讼如何选择适用程序,也是必须解决的问题,因此,检察机关公益保护手段的多样性,进一步凸显了各种诉讼程序之间的衔接问题。
笔者认为,应从以下两个方面正确处理程序衔接问题。
一是有利于生态环境保护原则。如生态环境领域的侵害具有潜伏性、长期性的特点,如果在衔接问题上片面强调实际损害的证据标准,一方面等有了实际侵害才提起诉讼,必然造成不良后果;另一方面生态环境破坏的恢复具有长期性、不可逆性,一旦造成损害再去恢复,投入的成本都是巨大的。鉴于生态保护的特殊要求,必须秉承特殊的价值理念,完善相应机制保障。
二是诉讼经济原则。正确处理生态环境领域刑事公诉与民事公益诉讼、行政公益诉讼、政府提起诉讼的衔接问题,必须贯彻诉讼经济原则,比如,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼后,其他相应适格主体是否可以参加诉讼,相关程序该如何设计,需要进行深入研究。
开展立体监督让山清水秀鱼更美
□广西壮族自治区横县人民检察院检察长覃静之
覃静之
近年来,广西壮族自治区横县检察院认真贯彻落实打好污染防治攻坚战的重大决策部署,深刻领会“绿水青山就是金山银山”的发展理念,充分发挥检察机关公益诉讼职能,在西津国家湿地公园保护方面作出了积极有益的探索。
有效沟通,积极争取支持与配合。及时将在湿地公园发现的问题向县委县政府汇报,争取县领导支持。多次走访县生态环境局、自然资源局、水利局等相关单位,介绍检察机关的公益诉讼职能,积极了解行政机关行政执法现状。通过专题座谈,加深相互了解。
多措并举,促进整改落实。针对西津国家湿地公园存在的规模养殖污染、非法捕捞等问题,在发出诉前检察建议时采取宣告送达方式,增强诉前检察建议的严肃性,引起行政机关对诉前检察建议的重视。为及时掌握整改落实情况,在发出检察建议后,安排专人与行政机关保持联系,通过电话回访、走访等方式,督促行政机关及时依法履行职责。
持续发力,公益保护见成效。今年6月,公安机关办理了两起在郁江西津水利枢纽坝上水域非法电鱼案件,公益诉讼部门获知情况后立即与公诉部门对接,在提起公诉时依法提起了刑事附带民事公益诉讼,诉请法院判令被告人增殖放流,恢复受损生态环境。案件审理期间,被告人主动接受我院提出的全部诉讼请求。近日,被告在媒体上公开赔礼道歉,在西津国家湿地公园沙埠码头增殖放流成鱼54.84公斤,幼鱼约2万尾。
创新机制实现公益保护核心价值
□四川省成都市武侯区人民检察院检委会专职委员梁岚
梁岚
2019年,四川省成都市武侯区检察院公益诉讼工作取得了较大发展。区委、区政府“两办”联合颁布实施的《关于深入推进武侯区公益诉讼工作的实施意见》,更是为公益诉讼工作注入了强心剂。
积极开展内外协作,形成公益保护合力。今年以来,先后与区市场监管局、生态环境局等部门召开联席工作会议;邀请区人大代表、区政协委员等召开公益诉讼工作专题座谈会,就强化组织领导、细化工作要求、开展部分领域专项行动、先进经验等共商共建。对内,负责公益诉讼检察工作的部门加强与其他业务部门的工作联动,打通案件线索信息共享渠道。
聚焦“三大攻坚战”,助力生态环境保护。紧扣“三大攻坚战”生态环境保护要求,针对成都市秋冬季节大气污染严重、人民群众反映集中的问题,在2018年底启动“扬尘污染治理”专项行动,向住建交局、综合执法局、各街道办事处发出诉前检察建议18份,督促属地、行业主管部门整治了大量工地扬尘、裸土扬尘等问题。
回应人民群众期待,“组合拳”治理食品安全问题。积极回应人民群众关于整治食品安全问题的期待,扎实开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动,与区市场监管局相互配合,就“校园周边食品安全”“保健品乱象”“网络餐饮违规经营”等问题进行专项治理。在公益诉讼“回头看”活动中,经调查取证发现,部分已受到行政处罚的经营者在未取得食品经营许可证的情况下,再次上线提供网络餐饮服务,就此,武侯区检察院就网络食品安全监管制度存在的漏洞提出针对性的社会综合治理类工作建议。
以优质公益诉讼检察产品助推治理能力现代化
□湖南省人民检察院副检察长刘清生
刘清生
近年来,湖南省检察机关坚定不移抓办案、抓规范、强素质,全力做好公益诉讼检察工作,为助推国家治理体系和治理能力现代化作出积极贡献。
凝聚公益保护力量,推动形成共建共治共享新格局。一是积极争取党委、人大、政府的重视与支持。自开展公益诉讼工作以来,全省共有105个县(市、区)党委、人大、政府出台支持公益诉讼工作的规范性文件,35个县(市、区)人大常委会出台推进公益诉讼工作的决议,多地党委、政府从办案经费、绩效考核、机制保障等方面为公益诉讼工作开辟“绿色通道”。二是着力打通执法司法协作“最后一公里”。主动与生态环境、自然资源、水利、市场监管等15个主要行政执法机关沟通协作,建立联席会议、信息交流反馈、线索移送、案件协查工作机制。三是提高检察公益诉讼社会影响力和知晓度。建立“公益保护联络微信群”,对公益组织反馈的公益诉讼案件线索及时跟进调查,促成问题得到高效解决。与省内主流媒体深度合作,开设公益诉讼专栏,推出典型案例报道。
建立健全工作机制,提升办案质效。一是建立健全公益诉讼统筹督导机制。建立全省公益诉讼线索库和台账,实行线索周报和集中评估制度,采取领办、提办、交办、转办、参办、指定管辖和挂牌督办等方式推进案件办理。实行公益诉讼办案情况“月通报”制度,开展公益诉讼“回头看”专项活动进行督导。二是建立健全公益诉讼内部协作机制。完善检察机关业务部门之间的信息共享、案件查询、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制,排查公益诉讼案件线索,规范线索发现移送和调查取证等工作。三是探索建立“引入外脑”协作制度。成立公益诉讼检察专家咨询委员会,邀请具有相关领域专业知识的专家辅助人出庭提供专家意见。
牢牢把握“公益”核心,打好服务中心大局主动仗。一是助力服务保障长江经济带发展。组织开展长江经济带生态环境和资源保护公益诉讼、固体废物防治、江河湖泊非法矮围整治等专项监督行动。二是助力服务保障“健康中国”战略实施。联合省市场监督管理局、省药品监督管理局在全省开展落实食品药品安全“四个最严”要求专项监督行动,在全省范围内开展城乡农贸市场专项检察监督活动。三是助力国家利益保护。围绕精准扶贫、保障和改善民生等党委政府中心工作,督促整治欠缴税费、骗取国家专项补贴、违规领取低保、骗取公租房转租等侵害国有财产的违法行为。四是助推英雄烈士权益保护。道县检察院办理的道县文化旅游广电体育局对湘江战役豪福红军指挥部旧址不依法履行职责案,通过诉前检察建议督促行政机关依法履职,推动解决了红军长征过道县旧址群的文物保护问题。五是积极稳妥探索拓宽公益诉讼案件范围。积极稳妥办理法律规定的“等”外严重侵害国家利益或者社会公共利益的公益诉讼案件。针对危害幼儿园校车安全、铁路沿线企业在铁路线路安全保护区范围内违规建厂从事危及铁路运输安全生产活动等违法行为,督促行政机关依法履职。
推进专项治理注重保护实效
□浙江省乐清市人民检察院检察长潘勇
潘勇
近年来,浙江省乐清市检察院积极推进问题治理,逐步形成东部沿海经济发达地区生态环境公益诉讼的“乐清经验”。
一是以典型案件办理带动社会共同关注。始终牢固树立精品意识,注重突出问题的治理和典型案件的办理,并通过充分宣传报道,提升公众对检察机关公益诉讼工作的认可度。
二是以专项监督行动推进公益损害问题诉前治理。根据长期的公益诉讼线索排查,对饮用水水源保护、基本农田保护等重点领域行政执法情况,集中开展专项监督行动。同时,牢固树立双赢多赢共赢理念,充分运用行政公益诉讼诉前程序,注重在诉前实现公益损害问题治理。2017年7月以来,共办理各类公益诉讼案件345件,所发出诉前检察建议均被行政职能部门采纳。
三是以案件“回头看”促进提升生态修复质效。始终把生态修复实效作为检验公益诉讼工作和办案质效的重要标准。对所办案件中涉及破坏山体修复、被毁坏耕地复垦和被滥伐林木复植等后续工作的,制作后续跟踪问题清单,落实专人逐案跟踪监督修复工作进展情况,并定期开展“回头看”工作,确保跟踪监督到位,生态修复工作落实到位。2017年以来,及时督促自然资源和规划、生态环保、综合执法等8家行政主管单位依法履职,有效修复生态面积20余万平方米,拆除水源保护地违章别墅8宗、违法建筑面积3000平方米,通过诉讼落实生态损害赔偿金176万余元,有效修复绿水青山。
整合办案资源实现职能统筹
□安徽省马鞍山市雨山区人民检察院检察长宋斌
宋斌
经过几年探索,检察公益诉讼制度已从顶层设计到实践落地。作为一项全新职能,检察机关需要在运行过程中不断探索,建立配套的衔接配合机制,推动公益保护深入开展。
建立生态环境案件动态办理机制。在刑事附带民事公益诉讼案件立案后,成立由刑事公诉检察人员、公益诉讼检察人员(必要时引入环境领域专业人士)共同组成的联合办案组,综合发挥检察职能。公诉人可以运用检察引导侦查的制度优势,解决调查权强制性不足的问题;利用在证据审查事实认定及出庭控辩说理等方面的优势,提高办案效果。这不仅可以减少办案资源消耗,也有利于锻炼和提升检察官办理刑事、民事案件的综合能力。同时,该机制在不打破改革后内设机构格局的基础上,更加灵活机动地调配办案资源,最大化提升检察办案效能。
融入生态检察恢复性司法理念。生态环境刑事附带民事公益诉讼被告也是破坏生态环境犯罪的行为主体,其在两种诉讼中均需承担财产责任,而这两种性质的责任均趋于实现生态环境修复的目标;同时,行为人多数是基于逐利性目标而损害生态环境,相关责任人在刑事方面的主观恶性、人身危险性相对较小,认罪悔罪态度较好,在民事赔偿方面的意愿也较强烈。基于此,可将生态恢复性司法理念融入刑事附带民事公益诉讼程序,结合当前正在推行的认罪认罚从宽等制度,与侵害环境行为人充分沟通,全面考虑其自身修复环境的能力、赔偿环境损害能力、悔罪态度、赔偿意愿等具体情况,采取灵活、综合的责任承担方式,通过达成给付环境修复费用或替代性修复措施等协议,实现当事人的刑事责任、民事责任同时履行。
诉前检察建议应具备三个特征
□重庆市渝中区人民检察院副检察长陆晓平
陆晓平
充分发挥行政公益诉讼诉前检察建议作用,检察建议质量成为一个关键指标。如何提高行政公益诉讼诉前检察建议质量,笔者认为,须明确具体建议应具备的特征。
一是全面性。在建议中应包含两层意思,即建议履行的职责要全面;解决的问题也要全面。如区住建委履行大气污染防治职责诉前程序案,监督的是工地施工过程中行政机关未全面履职问题。因为工地施工是一个动态过程,引用法条时不仅要考虑到施工状态,还要考虑未施工的状态。对于此类事实状态可能随时变化的案件,就要充分考虑法律职责的全面性及提出具体建议的全面性。
二是针对性。针对性是指一份检察建议需要解决的问题,必须要有针对性,针对什么问题,要达到什么样的目的。比如,建议征缴一定数额的国有土地使用权出让金,必须写得比较具体,有利于行政机关明确目标,依法履职。总之要针对不同案件,区分把握写到什么程度。
三是层次性。多数案件,行政机关履职是有层次性的,这也有赖于对行政机关职责的准确厘清。比如,对于企业违法排污并污染场地的案件,可以向区环境主管部门提出如下建议:第一个层次,建议对企业的违法排污行为依法予以行政处罚。第二个层次,建议行政机关督促相对方对违法排污造成的污染予以限期治理。第三个层次,根据职责梳理,有的适用行政强制法第50条,或是其他单行法,如水污染防治法第76条,在相对方不履行时,建议行政机关履行代治理职责,消除污染。第四个层次,通常可以再提个辖区排查或加大宣传教育之类的引申建议。
建立高效机制提升办案质效
□辽宁省瓦房店市人民检察院副检察长张天鹏
张天鹏
近年来,辽宁省瓦房店市检察院认真落实上级院部署,推动公益诉讼工作稳步向前,切实提升办案质效。
一是进一步聚焦法律监督主责主业。将各业务部门均纳入公益诉讼线索拓展网格体系,实行重心前移,关口前提,及时掌握一手线索。积极探索和尝试公益诉讼专业化办理模式,将办案信息和人力资源进行最佳优化配置,实现优势互补,充分发挥叠加和蝶变效应。
二是实现诉前程序和诉讼程序的统一。公益诉讼案件由诉前程序和诉讼程序两个阶段组成,诉前程序和诉讼程序紧密衔接,刚柔并济发挥最佳效果。因此,诉前检察建议的规范和质效不能脱离诉讼本身的基本要求,否则与其他一般的检察建议无异。譬如,诉前检察建议在内容指向的针对性和明确性上,较一般检察建议有更高的要求,对公益损害事实认定不仅要具体,而且要证据确凿;对行政行为的违法性不仅要有具体事实支撑,而且要有明确的法律依据,这既是提起诉讼任务对诉前程序的要求,也能够切实增强诉前程序的实效。
三是注重公益诉讼案件的执行效果。虽然在实践中大多数行政机关在接到检察建议以后,都能及时给予回复,但有的无后续整改措施,有的纠正措施非常笼统,有的表态整改但无实际行动。即使在提起诉讼之后,也不一定会使受损的公共利益及时得到恢复。这就要求在办理公益诉讼案件过程中,一方面主动向党委报告,主动接受人大监督,及时向政府通报公益诉讼工作开展情况;另一方面加强与纪检监察的协作配合,探索建立工作中发现违纪违法线索移送制度,切实保障公益诉讼的执行力和影响力。
图片摄影:胡莎廖艺圆
