原标题：四川乡镇改革，政府“神经末梢”能否降低行政成本？
这场亟待“破题”的改革背后，是四川想要建构一个现代乡村治理体系
四川探路乡镇区划改革
本刊记者/胥大伟
11月1日，四川新一轮乡镇行政区划调整工作全面启动，各市（州）、区县的调整方案陆续出台。四川将此轮乡镇行政区划调整作为全省的“一把手”工程来实施。
乡镇作为行政区划的基础单元，类似于“神经末梢”，但它却是国家政权建设的根基所在。乡镇的改革难度极高，牵一发而动全身，极具挑战性。
这场亟待“破题”的改革背后，是四川想要建构一个现代乡村治理体系。这是一个庞大的系统工程，很难一蹴而就。然而回溯改革的动因，这场四川全省范围内正在持续的大规模乡镇撤并重组能否达到预期的成效，还有待观察。
“宜合则合”
“数量多、规模小、密度大、实力弱”是四川乡镇发展的现状。
一组数据显示，四川乡镇数量居全国第一，经济总量相当于全国排前3位的广东省、江苏省、山东省乡镇数量之和。四川全省平均每个县设置乡镇25个，远高于全国平均水平。而四川省乡镇平均人口为1.8万人，只占全国平均水平的51.7%，人口最少的乡仅265人。全省乡镇平均面积106平方千米，只占全国平均水平的44.2%，面积最小的镇不到0.3平方千米。乡镇GDP平均8.8亿元，比河南省平均水平少了10.8亿元。
四川省委书记彭清华指出，不合理的乡镇行政区划设置，导致微观体系不适应宏观战略、空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理现代化要求。四川希望推动全省乡镇行政区划调整，从根本上来清除乡镇发展上存在的体制机制障碍。
据悉，四川这轮乡镇行政区划调整改革计划两年内完成，力争在现有数量的基础上，乡镇建制减少30%左右。
自今年6月初启动调整以来，百日之内，遂宁市乡镇数量由131个减少到95个，减幅27.5%，乡镇平均人口达3.95万人、平均面积56.57平方千米，均比调整前提高38%。
在此轮四川乡镇行政区划改革中，遂宁市的角色类似于“探路者”。
领到任务的遂宁市，首先要解决的是“哪些乡镇需要撤并”以及“谁和谁合并”的问题。据遂宁市民政局副局长刘文明介绍，此次乡镇行政区划改革，“散”“小”“弱”的乡镇是撤并的重点。
射洪市是由遂宁市代管的县级市，此次调整，射洪市共撤并9个乡镇。射洪市民政局副局长刘建军接受《中国新闻周刊》采访时表示，乡镇间“谁和谁合并”需要在历史沿革、交通区位、集镇发展程度、产业发展规划、民俗习惯等方面进行综合考量。
遂宁市民政局副局长刘文明告诉《中国新闻周刊》，遂宁采用“正向模式”来推动乡镇间的撤并重组。按照地域相连、产业相似、人缘相亲、生活相融的原则，打破原有行政壁垒，撤销合并“犬牙交错”的乡镇。而乡镇间的撤并总体思路是大镇并小镇，强镇并弱镇，向中心镇集聚、往产业连片地区撤并，结合交通区位进行合并重组，不存在“弱弱”组合。例如，赤城镇兼并了交通闭塞的下东乡；地处边缘地区的青堤乡被撤并到经济实力较强的沱牌镇。
在此次乡镇行政区划改革中，青堤乡被撤销，与沱牌镇合并组建新的沱牌镇，原被撤乡镇继续保留便民服务分中心，并强化便民服务能力，推行“一枚印章管服务”。摄影/本刊记者胥大伟
而乡镇规模的设置如何做到科学性，则是另一道难题。
按照四川省拟定的乡镇设置标准，人口需要达到3万人，面积达60平方公里。武汉大学社会学院院长贺雪峰认为中西部地区乡镇，人口3万~5万，面积60~100平方公里，是具有合理性的。贺雪峰告诉《中国新闻周刊》，一个县通常辖10~20个乡镇，一个乡镇辖20~30个村。照此测算，一个村人口规模为一两千人。这是现代基层治理较为理想的幅度。“每村一两千人的规模，意味着村干部基本可以把每家每户的情况都掌握。”贺雪峰说。
而在基层的实际操作中，其实并不完全按照省定指标来确定乡镇的规模。例如在此次乡镇行政区划改革中，射洪市将玉太乡、金鹤乡合并到大榆镇。“三合一”后，新大榆镇面积达到112平方公里，成为射洪面积最大、人口最多的乡镇。此番撤并操作的背后，是出于未来产业发展的考量，射洪市希望借此推进“中国锂电之都”、西部国际技术合作产业园的建设。
遂宁市多位民政系统官员对《中国新闻周刊》表示，通过此次乡镇区划调整改革，遂宁希望能最大限度解决原有区划中不合理因素、最大限度重塑经济地理版图，并为未来发展预留空间。
力求平顺
事实上，自1986年各地开展“撤并乡镇”开始，中国经历了数轮乡镇撤并浪潮，期间鲜有成功案例，反而撤并之后常出现分合反复的现象。
今年11月8日，广东韶关市翁源县15年前被撤销建制的铁龙镇再度挂牌。据了解，铁龙镇2004年撤销建制以后，群众办事不方便、管理体制不顺畅、惠民政策难落实等问题一直制约着铁龙的发展。湖北省广水市吸取盲目撤销李店乡的教训，于 2011年正式恢复该乡建制。李店乡恢复建制后发展迅速，于 2014年撤乡建镇，成为远近闻名的鄂北中心镇。
有学者撰文列举了中国以往乡镇撤并过程中存在的问题，诸如政府服务不到位、国有资产的流失浪费、被兼并乡镇干部心理不平衡、群众办事难等。
武汉大学社会学院院长贺雪峰认为传统乡镇区划大多由历史形成，具有一定科学性，出于主观性的硬性调整，很容易使得乡镇撤并的过程中问题丛生。国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯亦认为，乡镇撤并过程中肯定会遇到很大阻力，乡镇编制机构小而全，撤并过程中“消化不好”则会导致后遗症。
遂宁市民政局副局长刘文明介绍，遂宁市通过“工作留任一批、用好新增职数安排一批、交流市县部门使用一批、晋升职级安排一批、保留待遇安排一批”等渠道，对涉改官员进行安置，对因调整暂时超配的乡镇和县级部门领导班子，计划用3年时间进行消化。
乡镇行政区划调整并非是孤立的，改革的任务也不是单纯的撤并乡镇。在遂宁，此轮乡镇区划改革与乡镇机构改革同步进行。在此次调整中，青堤乡被撤销，与沱牌镇合并组建新的沱牌镇。新组建的沱牌镇辖33个村委会和5个居委会，户籍人口75747人，幅员面积达91.17平方公里。人口和面积的增加，沱牌镇领导班子职数也相应增加。
遂宁市射洪市沱牌镇党委书记赵东告诉《中国新闻周刊》，新组建的沱牌镇领导班子职数由9人扩大到了12人。蓬溪县赤城镇领导班子也从9人扩大到12人，同时还将当地派出所所长纳入乡镇领导班子里来。
遂宁市民政局副局长刘文明告诉《中国新闻周刊》，以往乡镇领导职数是固定的，现在则是乡镇大小和人口多寡，分档设立职数。“乡镇越大，它的领导职数肯定就越多，而且乡镇的办事机构肯定也要多一些。”刘文明说。
乡镇机构、编制的新增与扩充是为了解决“乡镇数量多、但人员编制有限”的顽疾。以遂宁市为例，遂宁平均每个乡镇仅有行政编制22.7名、领导职数8.4名、内设机构4.1个，有的乡镇除了领导一般公务员就寥寥无几了，有岗无人的现象较为突出，甚至有34个乡镇（街道）连领导班子都没有配齐。
此外，在财政转移支付方面。遂宁对均衡性转移支付、县级基本财力保障奖补转移支付、农村综合改革“一事一议”财政奖补资金等分配，不因乡镇个数减少而减少。
在刘文明看来，四川乡镇数量多，与原来财政的拨款体制有关系。原先上级的转移支付是按照乡镇数量多寡来拨付，乡镇越多这意味着转移支付就多。“中西部地区，乡镇大都依靠财政的转移支付，合并乡镇意味着少了一个盘子。”刘文明认为，如今财政的转移支付方式发生变化，按乡镇人口、面积、困难程度来进行拨付，打消了大家的疑虑，也利于乡镇行政区划调整的推进。
能否降低行政成本？
四川此轮乡镇区划调整，经济上的诉求更加明确。四川希望通过撤并重组，集聚要素来做大做强乡镇，以抵消乡村日益严重的老龄化和空心化带来的发展困境。
赤城镇党委书记姜文认为，乡村空心化加剧耕地的荒废，缺失人的要素，使得产业发展困难重重，也给基层治理带来挑战。
国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，乡村空心化是中国城镇化过程中非常痛苦的过程，面对空心化难题，中西部乡镇除了“抱团发展”没有更好的办法。
武汉大学社会学院院长贺雪峰则认为，除了少数城关镇、工业重镇和交通区位好的商业重镇，中西部地区农业镇大多很难做大做强。空心化加剧，又使得农村留守的人本身就成为问题，在农村剧烈的转型时期，问题随时随地产生，基层治理面临比过去更剧烈、更复杂的变局，必须要政府更多的介入。
在汪玉凯看来，县域经济和乡镇经济是“跷跷板”的关系，让乡镇政府完全放弃经济职能，转向公共服务和基层治理是不太可能的。汪玉凯认为首先应加强县域经济的统领作用，这样乡镇才有更多的精力去注重治理。
然而随着乡镇的撤并重组，合并后的乡镇管辖的区域面积扩大、人口规模增加，也加大了治理的难度。同时乡镇撤并所带来的行政成本的降低和行政效率的提升效能也有待评估。
前几轮的乡镇撤并，江苏、山东、浙江等省都将机构精简、提高行政效率列为乡镇行政区划改革的核心目标，苏鲁浙三省平均裁减机构比例达20%以上，精简人员比例超40%。
根据江苏省所做的一项抽样调查显示：所调查的116个乡镇中，行政工作效率有较大提高的有16个，占 13%；有些提高的有65个，占56%；其余35个乡镇的工作效率则有不同程度的下降。在经济欠发达地区，乡镇撤并后出现了乡镇减少与机构臃肿同时存在的局面。有的乡镇撤并后，一个乡镇正副书记和乡镇长人数达到二十多人，人浮于事，大大降低了乡镇行政运行效率，也增加了行政成本。
贺雪峰认为，乡镇的基层建制的基本原则，就是“以不变应万变”，不能通过合并乡镇，来削减基层行政干部配备，而乡镇管理面积的扩大，会使得乡镇在必要时增加管理层级。
在贺雪峰看来，前几轮乡镇撤并分分合合，鲜有成功案例，是因为城市化进程之下，农村人口虽然在减少，但地域面积和行政事务并没有减少，国家的投入还在大幅增加。
“我们没必要通过减少行政建制来应对农村人口的减少。”他认为，关键是要有效降低行政成本。
责任编辑：柳龙龙
