原标题：公益诉讼:从基层探索到顶层立法
从地方探索,到人大授权试点;从调研视察听取专项报告,到积极建言推动修法……公益诉讼检察的快速发展,离不开全国人大常委会及众多全国人大代表的强力推动——
公益诉讼:从基层探索到顶层立法
1997年河南省方城县检察院提起全国首例检察公益诉讼案件并获得胜诉
2014年10月党的十八届四中全会提出,完善检察机关行使监督权的法律制度,探索建立检察机关提起公益诉讼制度
2015年3月全国人代会上,蔡学恩、姜曦晖、张全、郑红等多位十二届全国人大代表呼吁在立法层面上确立检察机关提起公益诉讼制度
2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作
2016年1月最高人民检察院下发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
2016年11月全国人大常委会听取检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告
2017年6月十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律
2018年4月2018年4月27日,十三届全国人大常委会第二次会议全票表决通过英雄烈士保护法,明确规定对侵害英雄烈士权益损害社会公共利益的行为,检察机关可以依法提起公益诉讼
2019年10月10日上午,最高人民检察院召开公益诉讼检察工作暨“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动新闻发布会。钟心宇摄谢文英制图
2014年10月,党的十八届四中全会提出,完善检察机关行使监督权的法律制度,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。其后,从人大授权试点先行,到正式立法全国推广,检察公益诉讼走过了一段不平凡的历程,也在很多十二届、十三届全国人大代表、全国政协委员记忆中,留下了难忘的记忆。这段难忘的记忆,也是他们忠实履行职责、认真参政议政的真实体现。公益诉讼检察工作的快速发展,离不开全国人大常委会及众多全国人大代表的强力推动。
地方先行探索受到代表委员关注
在检察机关试点提起公益诉讼之前,我国公益诉讼发展经历了一个很长的过程,这一情况,全国政协委员、苏州科技大学城市发展智库(高级研究院)副院长宋青是十分关注的。
起初是由律师自发,后来逐渐有社会组织等介入。然而,就拿环境公益诉讼来说,社会组织等主体提起公益诉讼仍存在诸多困难,比如取证难、耗时长、成本高、人才缺等。这些问题短时间内很难得到有效解决。2015年,修订后的环保法赋予了社会组织提起环境公益诉讼的主体资格,但真正提起过公益诉讼的社会组织为数不多。
社会组织等主体提起公益诉讼“遇冷”,而检察机关提起公益诉讼则冒出了“热气儿”。
早在2014年,江苏省昆山市检察院检察官就遇到了公益诉讼的问题。城北的一个工厂为了减少成本,进行非法电镀。电镀废水处理成本高,他们就把含有重金属铬的废水直接排入河道,导致周围地面腐蚀、气味刺鼻,群众这才举报。当时民诉法对原告资格规定:“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。”也就是说,当时法律尚未授权检察机关提起公益诉讼,支持起诉更符合法律要求。于是,办案检察官赵庆和环保部门的同志联合发动社会热心人士,积极筹建了“昆山市环境保护公益联合会”,解决了适格法律主体的问题。
“当时,环境保护公益诉讼案例还不是很多,这个案件成功起诉,我很关注。”宋青委员认为,该案的办理,说明检察机关提起公益诉讼具有一定的优势。
除了昆山,其他地方检察机关也在探索。1997年,河南省方城县检察院提起全国首例检察公益诉讼案件,保护国有资产的诉讼请求被法院支持,开启了公益诉讼的“破冰之举”。不过,各地的探索完全是一种摸着石头过河的状态。有一位全国人大代表恰是这方面专家,他以代表建议的方式提出了他的设想。
代表两会建言推动公益诉讼改革纳入试点
2013年当选为第十二届全国人大代表的律师蔡学恩,是武汉大学法学院博士,师从武汉大学环境法研究所所长王树义,主攻环境法方向。“司法系统应该在生态文明建设中有所作为,在全国统一设立环保法庭,是实现建设美丽中国的有效载体。”在2013年全国两会期间,蔡学恩提出在全国统一设立环保法庭的建议。在2015年全国两会上,蔡学恩则提出《明确检察机关公益诉讼原告资格》的建议案。
“尽快在立法层面上确立检察机关提起公益诉讼制度,是贯彻落实党的十八届四中全会《决定》所提出新任务的必要保障,也是全面推进依法治国的必然要求。”“通过司法机关提起公益诉讼,更能督促行政机关依法执政。”“我对检察机关提起环境公益诉讼是非常支持的,检察机关要勇于承担起环境公益诉讼的职责。”在2015年全国人代会上,姜曦晖、张全、郑红等多位十二届全国人大代表都发出了支持检察机关提起公益诉讼的呼声。这些建议受到全国人大常委会和最高人民检察院的高度重视。
2015年6月22日,《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定(草案)》提交十二届全国人大常委会第十五次会议审议。在6月25日下午的全国人大常委会会议分组审议现场,与会人员对检察机关发挥法律监督职能作用,强化对国家和社会公共利益的保护,促进行政机关严格执法、依法行政充满期待。
“近年来,侵害社会公共利益的事件时有发生,但是提起公益诉讼的案件却很少,特别是行政公益诉讼案件就更少了。”全国人大常委会委员乌日图谈及当时公益诉讼存在的问题时表示,“这一切都说明目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不够完备,授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,很有必要”。
时任全国人大常委会委员罗亮权表达了类似观点,“当前,在国有资产、国有土地使用权、食品安全、生态资源环境保护等方面,存在一些行政机关不作为的情况,这容易造成国家和公共利益被侵害,群众对此反响强烈。这次拟授权检察机关提起公益诉讼,加大了监督的力度,我认为很好。”
“选择少数有代表性的省、自治区、直辖市进行试点更稳妥一些,面不宜过大。”参加这次全国人大常委会会议的人员也对公益诉讼的具体程序安排发表了意见。有的提出,诉讼是最后的手段,如果将来检察机关能重视和运用诉前程序,一方面能够培育社会组织更好履行公益诉讼职责,一方面有利于探索更好发挥检察机关对行政机关监督作用的方式。
2015年7月1日,全国人大常委会会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。《决定》授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市。试点期限为两年。《决定》设置了诉前程序。
此次会议还明确,《决定》的实施办法由最高法、最高检制定,并报全国人大常委会备案。试点进行中,最高检应当就试点情况向全国人大常委会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。
开局良好赢得全国人大常委会组成人员更高期盼
授权试点决定出台半年后的2016年1月6日,最高人民检察院下发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。落实全国人大常委会组成人员对于诉前程序的审议意见,该实施办法规定,提起公益诉讼前应严格履行诉前程序。
全国人大宪法和法律委员会副主任委员、清华大学法学院教授周光权仍记得,2016年11月,试点实施一年四个月,十二届全国人大常委会第二十四次会议听取时任最高人民检察院检察长曹建明作关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。报告显示,至2016年9月,各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2982件,办理公益诉讼案件1710件,其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件。
在分组审议检察机关提起公益诉讼试点工作情况中期报告时,全国人大常委会组成人员认为,对环境保护食品安全等提起公益诉讼,检察机关有独特优势、大有可为。话语中寄予了厚望。全国人大常委会委员马馼说,虽然只办了42件最后提起诉讼的案件,但是在前期通过督促行政机关主动纠正,还有调动其他主体参与,消化了绝大多数的案件。“公益诉讼是新生事物,开头难,但是做得还是不错的。看到检察机关敢于啃硬骨头,公益诉讼有了一个良好的开端。”全国人大常委会委员李连宁认为:“由检察机关提起公益诉讼,不仅对推动公益诉讼工作非常有益,而且真正发挥了检察机关作为法律监督机关的作用。无人诉、不愿诉、不敢诉的公益案件,由检察机关担起来。”建议检察机关进一步加大办案力度,推动试点地区公益案件办理工作。这是全国人大常委会委员的一致呼吁。
周光权感受到了检察机关对常委会组成人员审议意见的落实力度。周光权注意到,2016年11月6日的《检察日报》刊登《最高检提出四项措施加大公益诉讼办案力度》。文章显示,最高检对进一步加大公益诉讼案件办理力度作出了全面部署。两个月后的2017年1月4日,最高人民检察院召开新闻发布会发布,截至2016年12月底,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。全国90%以上的试点市级检察院和50%以上的基层检察院均办理了提起公益诉讼案件。
入法后巩固成效完善机制受代表持续关注
时间进入2017年6月,两年的试点工作全部完成,最高人民检察院提请审议行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案的议案,提交到了全国人大常委会。修正案草案对检察机关提起、支持公益诉讼方面内容作出规定。
“我认为这个制度的建立是非常必要的,有利于更好地保护国家利益和社会公共利益,是一个很好的制度,我完全赞成。”6月22日下午,在十二届全国人大常委会第二十八次会议举行分组审议时,全国人大常委会委员何晔晖在谈到检察机关提起公益诉讼制度时说。
“我同意试点经验在全国推广,同意行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案。”全国人大常委会委员李玲蔚表示。
在审议中,常委会委员们普遍认为,实践证明,检察机关提起公益诉讼的制度设计是可行的,效果是好的,因此赞成巩固试点成果并在法律上正式确立。
2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。这也意味着,在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域,当社会公共利益和国家利益持续受到侵害,对经过诉前程序,相关机关或社会组织没有提起民事公益诉讼,或者行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的,作为“国家队”的各级检察机关都能依法提起公益诉讼。
2018年4月27日,十三届全国人大常委会第二次会议全票表决通过英雄烈士保护法。该法明确规定,对侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为,英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关可以依法提起公益诉讼。
入法,是公益诉讼检察获得的新起点。站在新的起点上,检察机关如何继续扩大和巩固公益诉讼工作的战果和成效?这项工作也始终牵动着全国人大代表与全国政协委员关切的目光,成为最高检组织的代表委员视察活动的必选项目、必看工作。很多代表委员也因此得以亲眼所见公益诉讼的开展与成效。
“近年来,丹江流域检察机关在水质和生态环境保护方面,进行了积极探索,效果明显,积累了经验。”全国人大代表、河南省淅川县九重镇张河村党支部书记张家祥告诉记者,在2018年6月至9月,他参与了对丹江流域检察机关在水质和生态环境保护方面进行的专题调研。张家祥了解到,由淅川县检察院倡导发起,联合丹江流域三省五县检察机关,建立联席会议制度。分别就信息资源共享、案件线索移交、调查取证协作、库区联合执法等问题展开讨论,取得共识。由此,跨境生态环境犯罪案件由“各自为战”变为“共管共治”。据此,张家祥代表在今年全国两会期间提出建议,呼吁建立省内和省际跨流域生态环境检察工作协作联动机制,加强不同区域间生态环境的协同治理,积累更多的实践样本。从最高检层面要加强顶层设计,支持地方检察机关探索开展跨流域生态环境检察工作机制建设。
在今年的全国两会上,全国人大代表、山东鸢都英合律师事务所主任高明芹针对检察机关公益诉讼工作提出建议:一是扩大公益诉讼的范围,将互联网、安全生产、进出口商品质量等领域侵害公共利益的行为,纳入公益诉讼范围。二是进一步明确检察机关公益诉讼中调查核实权的履职保障措施,赋予检察机关对妨碍调查核实的违法行为处分权,并完善检察机关与公安机关、法院履职保障协作配合机制,增强检察机关调查核实权的刚性。三是加强和完善相关立法工作,加强检察公益诉讼办案协作机制建设等。今年7月中下旬,受最高检邀请,高明芹等全国人大代表对四川省南充市、广安市公益诉讼检察工作进行了视察,现场听取了广安市检察机关办理的非煤矿山治理系列案件、河流污染治理等典型案例,更加直观地体会到智慧民行系统对检察机关办案人员视野拓展、线索源挖掘、办案效率提高的促进作用。
