原标题：反腐：政治新常态
来源：中国新闻周刊公众号
2013年3月4日下午，中共中央政治局常委、中共中央纪律检查委员会书记王岐山看望出席全国政协十二届一次会议的农工党、九三学社委员并参加联组讨论时表示，要保持惩治腐败的高压态势，既要打“老虎”，又要拍“苍蝇”。摄影/本刊记者贾国荣
记者/霍思伊
2013年1月21日，中共十八大召开刚刚过去两个月，十八届中央纪委第二次全体会议在北京开幕。中共中央总书记习近平在会上强调，从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。
这是他在出任中共中央总书记之后，短短两个月内第六次谈及反腐问题。
此后，吉林官场生变，山西“塌方”，原中央政治局委员徐才厚和在职中央政治局委员孙政才先后被查。就在徐才厚被开除党籍后不到一个月，原中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康落马，不仅成为首位被查处的正国级官员，也打破了一直以来“刑不上常委”的惯例。
在十八大后不到两年的时间内，十八届中央委员中有2名中央委员和5名候补委员落马。
人们习惯用“惊雷”来形容十八大以来轰轰烈烈的“打虎”“拍蝇”和“猎狐”。《人民日报》认为这是一场“人民战争”，习近平则称之为一场持久战和攻坚战。
这场反腐败斗争的胜利比预期来得更快。
2014年8月，习近平在讲话时对反腐败形势的判断还是“腐败和反腐败两军对垒，呈‘胶着状态’”。到了2016年年初的十八届纪委六次全会上，他指出，反腐败斗争压倒性态势正在形成。而在当年年底的中央政治局会议上，压倒性态势就“已经形成”，直到2018年底“取得压倒性胜利”。
这场由中央自上而下推动的反腐败斗争刚满六年，已经成果斐然。
事实上，十八大以来的反腐败斗争只是个入口。从这个入口进入后，漫长的隧道两侧是国家“四个全面”的战略布局，终点则是“两个一百年”目标。
北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安对《中国新闻周刊》指出，在“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党”的战略布局中，全面从严治党是实现另外“三个全面”的关键和前提。没有全面从严治党，深化改革就会跑偏，依法治国就没有根本。
清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟对《中国新闻周刊》说，全面从严治党，是“四个全面”战略成与败的关键。
十八大报告指出：反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。
在十八大结束两天之后的政治局第一次集体学习时，习近平再次强调：“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国。”
2012年12月4日，十八届中央政治局会议审议通过《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。以“八项规定”为突破口，十八大以来的反腐败斗争，诞生了“惊蛰第一声”。
“老虎”“苍蝇”一起打
2012年12月6日，十八大后“首虎”四川省委副书记李春城落马。
2013年5月，第二位“老虎”——国家发改委原副主任刘铁男被查。
6月，安徽、四川两省官场相继震荡。安徽省副省长倪发科和四川省副省长郭永祥落马。
此后，除了8月，2013年每月都有新增“大老虎”被点名，12月一个月就有5名官员被查，其中包括十八届中央委员、公安部原副部长李东生。
据不完全统计，截至2013年底，已有李春城、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、蒋洁敏等16位省部级“老虎”被查。
中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科指出，十八大以来查处官员的力度和十七大相比有明显的不同。按照往年经验，一年之内省部级高官落马人数不超过6个。
据中央党校政法部教授林喆介绍，改革开放以来，我国的反腐工作侧重点经历过几轮嬗变。改革开放前期，反腐工作比较注意县处级、厅局级官员的惩处，涉及省部级官员的较少；等到北京、天津等地相继发生一些省部级官员甚至中央政治局委员涉案后，反腐工作又侧重于对大案要案的查处；到了2008年、2009年时，各地爆发出不少“蚁贪”时，反腐重点又转向了基层官员。
十八大之后，习近平关于“‘老虎’‘苍蝇’一起打”的表态则意味着，今后的反腐工作将不再区分官员的级别，一视同仁地予以打击，发现一件查处一件。
2013年1月23日，在中纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上，王岐山指出，“当前要以治标为主，为治本赢得时间。”
这个提法很新颖，也很务实。自2004年中共十六届四中全会提出“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的16字反腐基本方针以来，“标本兼治”一直是历届中央领导遵循的反腐守则。
在王岐山精确总结出“以治标为主”的反腐逻辑之前，各级纪委部门多强调“三个更加注重”：更加注重治本、更加注重预防和更加注重制度建设。
宋伟指出，纵观十八大到十九大中央反腐逻辑的演进，可以发现，十八大之后五年，都在侧重治标；到了十九大，则明显转向标本兼治，因为前期治标为治本积累了条件。但他也强调，并非十八大期间只有治标，实际上，中央一直在同步推进治标和治本，只是在不同阶段，各有侧重。
事实上，在王岐山“治标为主”的表述之前，还有一句话——“要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，坚持标本兼治。”
到了2014年，以“打虎拍蝇”为特征的“治标”出现了一些新的变化。
开年的十八届中央纪委三次全会上，王岐山在作报告时连用了四个成语——猛药去疴、重典治乱、刮骨疗毒和壮士断腕——来表达中央把反腐败斗争进行到底的决心，措辞之严厉，十分罕见。
在当年10月的十八届中央纪委四次全会上，王岐山首次提出“治病树、拔烂树”的反腐思路。他说，“党内决不允许搞团团伙伙、拉帮结派、利益输送，决不允许自行其是、阳奉阴违”“在如此高压态势下，仍有一些党员干部不收手、甚至变本加厉，有些地方甚至出现‘塌方式腐败’，令人触目惊心”“谁在这样的形势下仍敢我行我素、依然故我，就要为党改进作风付出代价。”
其中，“塌方式腐败”的提法尚属首次，所有人都知道，这是在指山西。贯穿2014年全年的山西官场地震，暴露出系统性腐败的风险。
2014年2月，山西省人大常委会原副主任金道铭落马。6月至8月，山西先后又有6名省部级官员被查，其中包括山西省政协原副主席令政策。他的胞弟，时任全国政协副主席、中央统战部部长的副国级官员令计划也在当年年底落马。
到2015年初，山西省管干部空缺近300名，包括3位市委书记、16位县委书记和13位县长。从落马官员的数量和涉及领域看，从省级到乡镇一级，几乎每个层级都有腐败问题，从权力集中的交通、国土等部门到权力边缘的“清水衙门”，甚至纪检监察系统也出现了“灯下黑”。
《人民日报》海外版旗下的评论栏目“学习小组”撰文指出，山西一事有着标志性意义，不光是腐败，此地的“政治生态”都出了问题，一个13人的常委班子，落马官员的数量让人瞠目。
政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现，核心是领导干部的党性问题、觉悟问题、作风问题。
有分析人士借用习近平2014年频频提及的“新常态”一词，提出“政治新常态”概念。学习小组也指出，在这个资源大省权力重组的背后，是呼之欲出的“政治新常态”。理解习近平的“政治新常态”，需要从“破”与“立”两方面入手。
反腐学者李永忠认为，“新常态”，则必须由权力反腐转向制度反腐，必须把制度建设作为党的根本建设。“新常态”既要调整浅层次的法规制度，更要通过深层次的制度治党，形成科学的权力结构。
“牛栏关猫是关不住的”
2014年10月底召开的十八届四中全会，被认为是反腐治标向治本转变的关键节点。
作为改革开放以来首次以“依法治国”为主题的中央全会，会上审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。其中，有一条是加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。
在北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安看来，这为中国特色的法治化反腐新路径指明方向。时任中国政法大学副校长的马怀德注意到，此前6月，中央政治局已经审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》。他指出，十八大后的反腐经验和成果，使得在“不敢腐”取得初步成效之后，通过制度改革实现“不能腐、不易腐”。
事实上，早在2013年7月的河北调研期间，习近平就说：“建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”
在2015年的新年贺词中，习近平继续强调，要“高举反腐的利剑，扎牢制度的笼子”。
中央纪委驻社科院纪检组副组长高波表示，将权力装进制度之笼，是反腐治本之策。中国事实上存在着纪律和法律的“制度双笼”，关键是如何加密加固、互补互促。乘着十八届四中全会的东风，依法治国与依规治党齐头并进，依规治党将迎来更多法治助力。
宋伟告诉《中国新闻周刊》，在反腐败治本方面，中央的布局主要沿着两条线，一是具体的党内法规制度完善，二是更根本的体制机制改革，涉及宏观的顶层设计，比如纪检内部机构改革，派驻和巡视全覆盖的完善，以及十九大后关键的国家监察体制改革。
在党内法规完善方面，从2013年5月《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布开始，中央对新中国成立以来的党内法规和规范性文件进行了系统清理。
2014年1月至3月，中央相继印发《关于严禁超职数配备干部的通知》《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》和《关于进一步加强领导干部出国（境）管理监督工作的通知》。
2015年10月，发布了修订后的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》。修订后的《处分条例》不仅新增违纪行为“妄议中央大政方针，破坏党的集中统一”，还把近年来纪委通告中出现的一些新表述纳入进去，比如“订立攻守同盟”“团团伙伙”“大肆进行利益交换”等。
2016年6月，中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》，提出“终身问责”。
2017年6月，发布《关于加强党内法规制度建设的意见》；7月，五年来第二次对《中国共产党巡视工作条例》进行调整。
2019年2月至3月，发布《中国共产党重大事项请示报告条例》和修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》。据统计，五年多来，共制定、修订140多部法规，约占220多部现行有效中央党内法规的60%。
在反腐败体制机制改革方面，十九大之前，最核心的是党的纪律检查体制改革。中央纪委研究室主任李雪勤指出，原有体制机制存在的问题主要有：一是反腐败机构职能分散，形不成合力；二是查办腐败案件受地方和部门牵涉太多，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。
针对这些问题，依照《党的纪律检查体制改革实施方案》，在高波看来，改革路径围绕着两个“上”和两个“全覆盖”。
两个“上”的本质是“收权”。改革以后，一方面，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；另一方面，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。相当于，把查办案件的事权和干部提名的人权“上提”，推动党的纪律检查工作双重领导体制改革落地，强化上级纪委对下级纪委的领导。
与此同时，努力实现派驻全覆盖和巡视全覆盖。“两个全覆盖”的本质，则是强化权力运行制约和监督体系。
另外，从2013年4月起，中央纪委开始进行内设机构改革。2014年3月，继续深化“三转”（转职能、转方式、转作风），新设两个纪检监察室和纪检监察干部监督室，加强自我监督。到2015年底，包括335个地市级纪委在内，内设机构改革基本调整到位。
到2015年3月底，中央纪委新设7家派驻纪检组组长，分赴中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部和全国人大机关等党务部门任职，实现了中央纪委向中央和国家机关同时派驻的要求。到2016年初，中央纪委派出的47家派驻纪检组已全部到位，实现了对139家中央一级党和国家机关的派驻机构全覆盖。
而在巡视制度创新方面，也成果亮眼。
十八届中央共开展了12轮巡视，共巡视277个单位党组织。在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖，即做到对地方、部门和企事业单位全覆盖。
中纪委的数据显示，十八届中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过60%的线索来自巡视。山西系统性塌方式腐败，湖南衡阳破坏选举案，四川南充拉票贿选案和辽宁拉票贿选案等重大问题线索，都来自巡视。
多位受访专家告诉《中国新闻周刊》，从表面看来，十八大以来的反腐败逻辑是从“治标为主”到“标本兼治”的演进路径，在深层结构上，实际上是围绕“不敢腐、不能腐和不想腐”这三个维度进行推进。
正如治标和治本要一体推动，习近平也在多个场合强调，要一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。“这不是三个阶段的划分，也不是孤立的三个部分，而是要同时推进。”
宋伟指出，由于这三项工作的难度不同，呈现出来的反腐结果也有差异。其中，“不敢腐”的成效最明显，也就是高压态势下的“打虎拍蝇”。“不能腐”要通过体制机制改革，真正减少腐败风险，预防腐败，相对来说困难更大。而且中国正处于社会转型期，各领域都在推动全面深化改革，在这个过程中要建立起完善的权力制约和监督体系，需要一个时间周期。而“不想腐”要求人们彻底将清廉作风内化，具有更大挑战。
在姜明安看来，十九大报告中对中央总体的反腐败逻辑有一个精确提炼，即：强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。
强化党的领导
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”
在2017年10月召开的中共十九大上，除了十九大报告，一起被审议通过的还有新修订的党章。其中，这句话作为重大政治原则被特别写入党章之中。
习近平在十九大报告中指出，要“坚持党对一切工作的领导”，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。新时代党的建设总要求，首要是“坚持和加强党的全面领导”。
10月19日，王岐山在参加党的十九大湖南省代表团讨论时说，习近平校正了党和国家前进的航向。
北大宪法与行政法研究中心主任姜明安指出，和十八大之后的五年相比，十九大后的反腐败工作有个明显的特征，即强化党的全面领导。
其中最典型的体现就是国家监察体制改革。
作为十九大后反腐败治本的关键举措，从2016年11月开始启动的国家监察体制改革试点，于2017年10月在全国推开。
三个月内，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团监察委员会已全部诞生，并由省级人民代表大会选举产生省级监察委员会主任。
姜明安指出，国家监察机关是党统一领导下行使反腐败职能的国家机关。这一特性有三个要点：一是国家监察机关的基本职能是反腐败；二是今后反腐败职能统一由国家监察机关行使，过去行政监察机关、中国共产党纪律检查委员会、国家检察机关行使的反腐败职能将全部整合到国家监察机关；三是反腐败职能的行使由中国共产党统一领导，今后纪委与国家监察机关合署办公将是这种统一领导的体现。
宪法修正案草案中对其性质进行了明确界定，即监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关。也就是说，不是司法机关，也非行政机关，而是政治机关。
国家监察体制改革后，整合了原来分散的反腐败力量，各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，全部“转隶”至监察委员会。
在反腐败力量整合的基础上，监察体制改革遵循了十八大以来“全覆盖”的思路，对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。
2018年3月20日，《监察法》被审议通过，成为中国的反腐败国家立法之一。
2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。图/新华
2018年10月，中央出台《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，对派驻监督再改革，赋予派驻机构监察职能，将其和国家监察统一起来。
《意见》指出，要坚守派驻机构作为党的政治机构、派驻监督作为政治监督的职能定位。《纪检监察报》随后发文解读称，派驻监督本质上是政治监督。
另一方面，从2015年起，中央就明确提出巡视是政治巡视，不是业务巡视。十九大报告中重申了这点。中央巡视办负责人就学习贯彻《中央巡视工作规划（2018-2022年）》答记者时也指出，十九届中央巡视必须坚守这个职能定位，突出党的全面领导，突出党的建设，突出全面从严治党。
学者郑永年将十九大后通过一系列改革而形成的制度称为“以党领政”。他表示，王岐山多次在公开场合提出“广义政府”的概念，这个概念在中国的政治背景下有非常深刻的含义。
王岐山指出，在中国历史传统中，“政府”历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。
“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开。”王岐山说。
2017年1月9日，在十八届中纪委七次全会的新闻发布会上，针对记者关于中国有无计划建立一个完全独立的反腐败系统的问题，时任中纪委副书记吴玉良回应说，无论是党内监督还是国家监察，都是在党中央统一领导下进行的。同样，深化国家监察体制改革的目的，是为了加强党对反腐败工作的统一领导。
2018年9月28日，中国社会科学院发布2018年《反腐倡廉蓝皮书》。报告显示，中国高压反腐的效果继续释放，80.4%的城乡居民认为最近一年腐败现象与之前相比“大幅减少”和“有所减少”；83.7%的城乡居民认为目前的“腐败得到有效遏制”和“腐败在一定范围内遏制”。
宋伟指出，虽然反腐败成果斐然，但在当下，腐败存量仍然不少，增量时有发生，处于转型中的中国社会腐败风险依然很高。
事实上，在2018年12月13日召开的中央政治局会议上，在“反腐败斗争取得压倒性胜利”的结论之后，会议还强调，反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党依然任重道远。
中纪委国家监委驻中国银保监会纪检监察组组长李欣然感慨地说：“反腐败主要是一个涉及利益的斗争，逆水行舟、不进则退。”
责任编辑：张玉
