原标题：多个城市垃圾分类悄然提速，如何突破“分不动”的困局
垃圾分类立法面临的焦点之一，是违规投放垃圾的设罚标准。
当人们在岁末回望2019年时，垃圾分类，无疑将是年度热词的不二之选。
2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式施行，开启了垃圾分类的“强制时代”。这份被称为“史上最严”的生活垃圾管理条例，将全国46个城市带上了强制垃圾分类的“快车道”。
其后两个月，北京、广州、杭州、重庆、深圳在内的多个城市悄然提速，将垃圾分类提到了城市管理的首要位置。46个垃圾分类重点城市的目标是，在2020年底前基本建成生活垃圾分类处理系统。
2019年，也成为全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作的“元年”。
2019年7月7日，上海市黄埔区外滩街道北京里弄堂设置的垃圾分类收集点。图/视觉中国
变化
北京等多地加速推进垃圾分类
拎着刚吃完的汉堡盒和可乐杯，老邓和小金站在上海虹桥火车站，有些不知所措。
两人这回从北京到上海来出差，虽然早已对全民热议的上海垃圾分类新规有所耳闻，但来到“实战”现场，还是对手上的垃圾犯起了愁。
老邓在出站大厅转了转，发现了立在拐角处的两个垃圾桶，兴致勃勃地拉着同事走过去，开始查看垃圾桶上的分类指引。“污损塑料袋属于干垃圾，一次性餐具也是干垃圾”，根据指引，两人小心翼翼地把手上的垃圾投放进了对应的垃圾桶。
“第一次这么细致地扔垃圾，感觉挺新鲜，也真是挺难的，回头还得好好研究一下。”想到接下来几天都要在对垃圾的严格分类中度过，老邓有点担忧。
上海市正式实施生活垃圾强制分类两个月后，老邓和小金居住的北京，开始全力推动《北京市生活垃圾管理条例》修法，市、区、乡镇三级近1.5万名人大代表走进街道社区，围绕生活垃圾是否应实施总量控制、一次性用品是否要禁止等问题，听取基层意见。
和北京一样启动修法的，还有杭州。8月，新修订的《杭州市生活垃圾管理条例》正式施行，最直观的变化是将杭州市民叫惯了的“餐厨垃圾”改成“易腐垃圾”。
广州开始试点“定时定点”垃圾分类投放和楼道撤桶，并发布新版生活垃圾分类投放指南。重庆着力解决“先分后混”，专门明确不同收运主体和收运方式进行分类运输。
生活垃圾分类，也同时在省级层面推开。
8月21日，浙江发布全国首部城镇生活垃圾分类省级标准，统一分类设施标识，明确操作规范。陕西、山西、广西等开始部署全省垃圾分类工作。湖北、黑龙江更先行一步，将农村生活垃圾分类提上议程。
继《上海市生活垃圾管理条例》正式实施后，全国多个省市纷纷驶上垃圾分类的“快车道”，与住建部等九部门今年6月联合发布的一份通知不无关系。
通知明确表示，自2019年起，在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。到2020年，46个重点城市要基本建成生活垃圾分类处理系统。其他地级城市实现公共机构生活垃圾分类全覆盖，至少有1个街道基本建成生活垃圾分类示范片区。
时间表已经明确，全国城市生活垃圾分类的“元年”，就此到来。
转折
一场全新的垃圾分类“突围战”
我国首次进行生活垃圾分类尝试，是2000年。原建设部将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个城市确定为“生活垃圾分类收集试点城市”。
这一轮垃圾分类试点，以资源回收为目的的，从分类类别、标准，到后续处理方法、设施，配套政策、综合利用方案，都存在大量问题有待研究。在环保研究者、北师大环境史博士毛达看来，当传统的垃圾处理思路没有完全推翻，惯用的处理技术还可以应付问题，自然就不会有太大改变。
“过去对待垃圾的思维错了。”广州环保公益人士“巴索风云”说。“巴索风云”另一个身份，是广州城市废弃物处理公共咨询委员会委员罗建明。关注和参与广州垃圾分类工作多年，他认为广州垃圾分类进展缓慢的原因，同全国许多大城市一样。
“过去对垃圾的忽视积累了很多历史遗留问题。比如长期的垃圾堆放和燃烧、粗放的废物处理方式，城市里可利用土地和资源的减少也越来越明显。近十年来，按照传统思路新建相关处理设施引起的反对声音也很多。”
垃圾分类是一场持久战。但这一轮席卷全国的垃圾分类，更像是一场突围战。
打响此轮突围头炮的上海，在管理条例施行第一天上午，就针对垃圾混装和分类不明向一家酒店和一家商场开出整改单。
上海并不是全国首个对垃圾分类立法的城市。国内首部以立法形式规范垃圾处理行为的地方性法规，《北京市生活垃圾管理条例》早已于2012年3月起实施。2015年至2019年，杭州、银川、广州、宜春、太原、长春相继出台生活垃圾管理条例，明确将垃圾分类纳入法治框架。其他先行先试的垃圾分类重点城市，也都先后出台了相关管理办法或实施方案。
但这些城市的垃圾分类收效甚微。
毛达认为，虽然有一些城市对垃圾分类进行了立法，但无论是从分类方式、处罚标准，还是执行力度来看，各个城市对垃圾分类都存在区别对待，“中国垃圾分类历史不长，长期以来，垃圾分类似乎一直是一件应该做但没有那么着急的事情，这样对法规的贯彻和执行就大打折扣。”
上海的“一鸣惊人”，除了引发全民热议的“干湿垃圾”的分类，更源于前所未有的强制执行力度。“至少经过了四年的酝酿、深化和产生，起码从2015年开始，垃圾分类就被放到生态文明建设的优先位置，这几年也多次得到强有力的顶层推动。”毛达说。
如今，对广州或者其他任何一个飞速发展中的中国城市来说，垃圾分类已经演变成一场“不得不分”的突围战。
争论
如何分类能更好地“对症下药”
“垃圾分类势不可挡，但首先要搞明白‘分什么’和‘怎么分’，才能对症下药。”研究垃圾分类多年，中国城市建设研究院总工程师、住房和城乡建设部环卫工程技术研究中心副主任徐海云始终认为，这项工作必须坚持问题导向。
这也是大多数普通民众想搞明白的第一件事情。
听说上海要开始垃圾分类时，今年6月刚到上海工作的小圆有点着急，“不是不愿意分，是那么多垃圾，到底怎么分呀。”更让小圆头疼的是，上海提出的“干垃圾”和“湿垃圾”，她闻所未闻。
下载官方分类指引，添加分类查询小程序，玩分类小游戏，朋友圈刷到垃圾分类的文章都要点开看看，为了成为垃圾分类的“优等生”，小圆做足了功课。
“干垃圾、湿垃圾，同以前惯用的其他垃圾、厨余垃圾或易腐垃圾，本质上没有太大区别。但干湿的提法不常见，有一些物品在这一分法中的分类，也不符合常识，自然就会引发许多误会。”
在徐海云看来，垃圾分类的表述应该通俗易懂“接地气”，相较于上海的干湿分类，他更推荐采用“厨余垃圾”和“其他垃圾”的提法。
这既是全国统一的大标准，也是目前最简单常见的分类方法。在46个垃圾分类重点城市中，大部分城市对垃圾分类采取的也是有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾的“四分法”。
有个别城市还采用了“易腐垃圾”的提法。杭州新修订的《杭州市生活垃圾管理条例》，最直观的变化就是把“餐厨垃圾”改为“易腐垃圾”。
“相对厨余垃圾，易腐垃圾包容性更强，包括厨余垃圾、餐饮甚至园林绿化垃圾；与湿垃圾相比，易腐垃圾是一个更精准的概念，对应的是垃圾后续的降解处理，也是一个更通俗的表达，产生的争论相对会更少。”毛达解释说。
徐海云认为，在惯用的“四分法”大前提下，进行垃圾分类的城市完全可以“因地制宜”，根据地区习惯和处理技术，去试着进行更精细的分类。
毛达是赞同这一观点的。“多种类的分类试点可以缩小到一个社区、一个单位，例如通过向社会企业购买服务，实现更精准的分类，会让分类变得更准确，也不会因为怕分错而抗拒分类。”
“分类的目的一是减少终端焚烧和填埋的垃圾量，二是让能利用的重新利用，同时考虑居民的方便性。”罗建明也认为，垃圾怎么分，各城市可以有自己的考量，而这个依据，可能就是回过头想想，“我们为什么要分类”。
“对比发达国家，我们当前生活垃圾分类的短板是有害垃圾收集，重点是可回收物，难点是厨余垃圾。有害垃圾分类收集的问题是如何建立体系，可回收物分类收集的问题是如何精准，厨余垃圾分类收集的问题是找到肥料出路。”如何破解这一连串难题，在徐海云看来，参与者的意愿和垃圾的出路是关键。
考验
分好类的垃圾“出路”在哪儿
有时候，参与者的意愿与垃圾的出路直接挂钩。
“不会分可以学，学会了记住了形成习惯了，自然就分得好。”常居广州的雯雯说，她更想了解的，是“分好的垃圾去哪里了”。
“我分类后的垃圾有进行精细处理吗？有实现再利用吗？有产生环境效应吗？这是我垃圾分类的动力和意义。”雯雯觉得，每一个参与垃圾分类的人，都有权知道答案。
“以上海为例，如何把社会动员产生的短期效应转化为居民自愿分类的长期效应，关键就在于后续的垃圾处理是否到位。”毛达说。
根据上海市绿化和市容管理局公布的数据，截至8月底，湿垃圾分出量达到9200吨/日，较2018年底增长了1.3倍；干垃圾处置量低于15500吨/日，比2018年底减少了26%。
但截至6月中旬，上海配置及涂装的湿垃圾车是982辆、干垃圾车3135辆，干垃圾焚烧能力为1.93万吨/日，湿垃圾资源化利用能力为5050吨/日。
湿垃圾量的显著增加，对上海在垃圾装运和终端处置方面的规划和建设，是一个极大的考验。“不仅仅是上海，终端处理设施的建设，是对这一轮实行垃圾分类的城市的集体考验。”罗建明说。
“矛盾在于，分类出来的东西一定要有去处，意味着需要相关的处理企业、技术以及场地，乃至一个完善的产业园，最后面临的问题是需要土地。但过去的城市或区域规划，多把重点放在对工业、商业和住宅区的规划上，却极少考虑当城市规模达到一定级别，需要建多少处理设施、提供多少场地来满足区域人口产生的规模垃圾处置。”普通城市尚且如此，寸土寸金的大城市更难。
在2016年针对垃圾分类的一份建议中，罗建明供职的宜居广州生态环境保护中心提到，应该因地制宜地鼓励设置循环产业基地及餐厨处理基地。
徐海云认为，厨余垃圾收集处理建设规模应该以需求决定能力。“根据有多少土地可以接纳有机堆肥，决定厨余垃圾收集处理规模，避免像韩国、日本厨余垃圾收集后没有利用途径，最后不得不再进入处理厂的教训。”
可以确认的是，与前端分类相匹配的处理设施建设正在加快。
今年7月，住建部明确，2019年，46个重点城市计划投入213亿元，加快生活垃圾处理设施建设。
住建部也在今年下发通知明确提出，根据分类后的干垃圾产生量及其趋势，“宜烧则烧”“宜埋则埋”，加快以焚烧为主的生活垃圾处理设施建设。针对湿垃圾，加快湿垃圾处理设施建设和改造，统筹解决餐厨垃圾、农贸市场垃圾等易腐垃圾处理问题，严禁餐厨垃圾直接饲喂生猪。同时，加快生活垃圾清运和再生资源回收利用体系建设，鼓励生活垃圾处理产业园区建设。
立法
处罚要对准扔垃圾的“痛点”
眼下，摆在城市管理者们面前的另一道难题，是立法。
随着垃圾分类“强制时代”到来，无论是正在修法的城市，还是即将立法的城市，面临的焦点之一，是违规投放垃圾设罚的标准。
在46个生活垃圾分类重点城市中，大部分已立法的城市都在相关条例中明确了对个人违规投放的处罚。上海、重庆、杭州等21个城市明确，未分类投放或随意倾倒堆放垃圾，最高可处200元罚款。
对此，徐海云认为，未分类投放和随意倾倒堆放应该区分开来。“垃圾分类是相对的，其他垃圾桶中什么都可以有，什么都可能有，以分类准确与否进行处罚，难以执法。”
在他看来，处罚应聚焦偷倒垃圾、乱扔垃圾上。“在一些发达国家，因为对其他垃圾进行计量收费，为了减少支出，偷倒垃圾难以避免，特别在收入不是很高的时期，问题尤为突出。”
“在中国，垃圾分类的一大拦路虎，就是扔垃圾没有痛点。”对于是否应该将未分类投放纳入处罚，罗建明的意见是肯定的，“不分类不会受到处罚，分类反而增加麻烦，谁愿意去做呢？”
“在一些垃圾分类水平高的国家，比如在日本，生活垃圾不分类处理，会面临不接收清理；在韩国，垃圾投放点设有摄像头，监控居民是否分类投放。”罗建明说，针对违规投放垃圾的处罚难度大，这在全世界都是存在的。但无论是靠基层监督还是执法抽查，必须把处罚看作很严肃的一件事情，执行下去。
垃圾分类要真正进行到底，强制措施必不可少，“没有痛点，现状无法改变。”
另一个焦点，是垃圾收费制度。2017年出台的《生活垃圾分类制度实施方案》提出，要按照污染者付费原则，完善垃圾处理收费制度。2018年，国家发改委明确，在2020年底前全国城市全面建立垃圾收费制度，对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费。
但此次大刀阔斧进行垃圾管理改革的上海，却并未针对居民生活垃圾实施收费制度，只在条例中原则性地规定了“逐步建立按量计费、分类计价的生活垃圾处理收费制度”。
上海市绿化和市容管理局局长邓建平对此解释，“目前时机还不成熟。”
罗建明建议，按量收费、分类收费的制度有必要建立起来，“谁产生谁付费，多产生多付费，不同类别收费价格不同，才能调动社会习惯的转变。”
前瞻
垃圾减量背后的循环经济
作为“零废弃联盟”的发起人，毛达还谈到与垃圾分类相关的另一个概念：源头减量。“这超出了垃圾分类的范畴，但我认为垃圾管理要把源头减量放在第一位。”
这与一些年轻人对垃圾的态度不谋而合。“考虑到垃圾分类的时间成本，我更愿意试试在日常生活中减少垃圾的产生，比如挑战一个月只生产一罐子垃圾。”广州姑娘漠漠认为，这可能比分类更具有环保意义。
在上海工作的小马对此深有体会。自从上海实施垃圾分类后，他最直观的变化是：不点外卖了。
“垃圾分类后，小区实行定时定点投放。但作为一名‘996’上班族，通常会错过规定的垃圾投放时间。”小马觉得分垃圾太麻烦，干脆减少制造垃圾，降低倒垃圾的频率。
“从源头上预防垃圾产生，不仅仅是个人行为，在欧洲一些国家，促进垃圾源头减量是循环经济的一部分，并且形成了法律性的制度。”毛达认为，垃圾管理中的政策优惠和经济激励措施，也应该合理分配给减少垃圾产生的前端环节。
参考欧盟和一些欧洲国家，“对采用可回收或再利用包装的生产商、多元化处理设施企业以及垃圾分类的周边社会企业，都会给予一定的经济优惠，而不是完全投入到末端的垃圾处理中。”
“包含类似内容的循环经济政策一定要尽快完善出台。”罗建明希望，不论是垃圾分类的立法，还是垃圾管理中的配套政策，未来能够形成统一，土地支持、回收基金、循环经济都能在垃圾管理中实现对接。
“这样的顶层设计当然很难，就像垃圾分类一样，很多人也觉得难。”但罗建明认为，应该对此保持信心。
他想起自己曾经在广州珠江新城见到的一个女孩。
“她手上提着一兜垃圾，路过垃圾桶时却没有停留，直到走到一排分类摆放的垃圾桶前，她停下来了，把塑料袋打开，将里面的垃圾倒进厨余垃圾桶，又把塑料袋扔到了其他垃圾桶。”
那是垃圾分类波澜不惊的2013年，这件事情让罗建明一直记到现在。“这么多年，我相信一直有人在生活中坚持分类，也会有越来越多的人参与进来。这是一件值得坚持下去的事情。”
新京报记者吴娇颖
