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多城市垃圾分类悄然提速 如何突破“分不动”困局

原标题:多个城市垃圾分类悄然提速,如何突破“分不动”的困局

垃圾分类立法面临的焦点之一,是违规投放垃圾的设罚标准。

当人们在岁末回望2019年时,垃圾分类,无疑将是年度热词的不二之选。

2019年7月1日,《上海市生活垃圾管理条例》正式施行,开启了垃圾分类的“强制时代”。这份被称为“史上最严”的生活垃圾管理条例,将全国46个城市带上了强制垃圾分类的“快车道”。

其后两个月,北京、广州、杭州、重庆、深圳在内的多个城市悄然提速,将垃圾分类提到了城市管理的首要位置。46个垃圾分类重点城市的目标是,在2020年底前基本建成生活垃圾分类处理系统。

2019年,也成为全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作的“元年”。

2019年7月7日,上海市黄埔区外滩街道北京里弄堂设置的垃圾分类收集点。图/视觉中国

2019年7月7日,上海市黄埔区外滩街道北京里弄堂设置的垃圾分类收集点。图/视觉中国

变化

北京等多地加速推进垃圾分类

拎着刚吃完的汉堡盒和可乐杯,老邓和小金站在上海虹桥火车站,有些不知所措。

两人这回从北京到上海来出差,虽然早已对全民热议的上海垃圾分类新规有所耳闻,但来到“实战”现场,还是对手上的垃圾犯起了愁。

老邓在出站大厅转了转,发现了立在拐角处的两个垃圾桶,兴致勃勃地拉着同事走过去,开始查看垃圾桶上的分类指引。“污损塑料袋属于干垃圾,一次性餐具也是干垃圾”,根据指引,两人小心翼翼地把手上的垃圾投放进了对应的垃圾桶。

“第一次这么细致地扔垃圾,感觉挺新鲜,也真是挺难的,回头还得好好研究一下。”想到接下来几天都要在对垃圾的严格分类中度过,老邓有点担忧。

上海市正式实施生活垃圾强制分类两个月后,老邓和小金居住的北京,开始全力推动《北京市生活垃圾管理条例》修法,市、区、乡镇三级近1.5万名人大代表走进街道社区,围绕生活垃圾是否应实施总量控制、一次性用品是否要禁止等问题,听取基层意见。

和北京一样启动修法的,还有杭州。8月,新修订的《杭州市生活垃圾管理条例》正式施行,最直观的变化是将杭州市民叫惯了的“餐厨垃圾”改成“易腐垃圾”。

广州开始试点“定时定点”垃圾分类投放和楼道撤桶,并发布新版生活垃圾分类投放指南。重庆着力解决“先分后混”,专门明确不同收运主体和收运方式进行分类运输。

生活垃圾分类,也同时在省级层面推开。

8月21日,浙江发布全国首部城镇生活垃圾分类省级标准,统一分类设施标识,明确操作规范。陕西、山西、广西等开始部署全省垃圾分类工作。湖北、黑龙江更先行一步,将农村生活垃圾分类提上议程。

继《上海市生活垃圾管理条例》正式实施后,全国多个省市纷纷驶上垃圾分类的“快车道”,与住建部等九部门今年6月联合发布的一份通知不无关系。

通知明确表示,自2019年起,在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。到2020年,46个重点城市要基本建成生活垃圾分类处理系统。其他地级城市实现公共机构生活垃圾分类全覆盖,至少有1个街道基本建成生活垃圾分类示范片区。

时间表已经明确,全国城市生活垃圾分类的“元年”,就此到来。

转折

一场全新的垃圾分类“突围战”

我国首次进行生活垃圾分类尝试,是2000年。原建设部将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个城市确定为“生活垃圾分类收集试点城市”。

这一轮垃圾分类试点,以资源回收为目的的,从分类类别、标准,到后续处理方法、设施,配套政策、综合利用方案,都存在大量问题有待研究。在环保研究者、北师大环境史博士毛达看来,当传统的垃圾处理思路没有完全推翻,惯用的处理技术还可以应付问题,自然就不会有太大改变。

“过去对待垃圾的思维错了。”广州环保公益人士“巴索风云”说。“巴索风云”另一个身份,是广州城市废弃物处理公共咨询委员会委员罗建明。关注和参与广州垃圾分类工作多年,他认为广州垃圾分类进展缓慢的原因,同全国许多大城市一样。

“过去对垃圾的忽视积累了很多历史遗留问题。比如长期的垃圾堆放和燃烧、粗放的废物处理方式,城市里可利用土地和资源的减少也越来越明显。近十年来,按照传统思路新建相关处理设施引起的反对声音也很多。”

垃圾分类是一场持久战。但这一轮席卷全国的垃圾分类,更像是一场突围战。

打响此轮突围头炮的上海,在管理条例施行第一天上午,就针对垃圾混装和分类不明向一家酒店和一家商场开出整改单。

上海并不是全国首个对垃圾分类立法的城市。国内首部以立法形式规范垃圾处理行为的地方性法规,《北京市生活垃圾管理条例》早已于2012年3月起实施。2015年至2019年,杭州、银川、广州、宜春、太原、长春相继出台生活垃圾管理条例,明确将垃圾分类纳入法治框架。其他先行先试的垃圾分类重点城市,也都先后出台了相关管理办法或实施方案。

但这些城市的垃圾分类收效甚微。

毛达认为,虽然有一些城市对垃圾分类进行了立法,但无论是从分类方式、处罚标准,还是执行力度来看,各个城市对垃圾分类都存在区别对待,“中国垃圾分类历史不长,长期以来,垃圾分类似乎一直是一件应该做但没有那么着急的事情,这样对法规的贯彻和执行就大打折扣。”

上海的“一鸣惊人”,除了引发全民热议的“干湿垃圾”的分类,更源于前所未有的强制执行力度。“至少经过了四年的酝酿、深化和产生,起码从2015年开始,垃圾分类就被放到生态文明建设的优先位置,这几年也多次得到强有力的顶层推动。”毛达说。

如今,对广州或者其他任何一个飞速发展中的中国城市来说,垃圾分类已经演变成一场“不得不分”的突围战。

争论

如何分类能更好地“对症下药”

“垃圾分类势不可挡,但首先要搞明白‘分什么’和‘怎么分’,才能对症下药。”研究垃圾分类多年,中国城市建设研究院总工程师、住房和城乡建设部环卫工程技术研究中心副主任徐海云始终认为,这项工作必须坚持问题导向。

这也是大多数普通民众想搞明白的第一件事情。

听说上海要开始垃圾分类时,今年6月刚到上海工作的小圆有点着急,“不是不愿意分,是那么多垃圾,到底怎么分呀。”更让小圆头疼的是,上海提出的“干垃圾”和“湿垃圾”,她闻所未闻。

下载官方分类指引,添加分类查询小程序,玩分类小游戏,朋友圈刷到垃圾分类的文章都要点开看看,为了成为垃圾分类的“优等生”,小圆做足了功课。

“干垃圾、湿垃圾,同以前惯用的其他垃圾、厨余垃圾或易腐垃圾,本质上没有太大区别。但干湿的提法不常见,有一些物品在这一分法中的分类,也不符合常识,自然就会引发许多误会。”

在徐海云看来,垃圾分类的表述应该通俗易懂“接地气”,相较于上海的干湿分类,他更推荐采用“厨余垃圾”和“其他垃圾”的提法。

这既是全国统一的大标准,也是目前最简单常见的分类方法。在46个垃圾分类重点城市中,大部分城市对垃圾分类采取的也是有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾的“四分法”。

有个别城市还采用了“易腐垃圾”的提法。杭州新修订的《杭州市生活垃圾管理条例》,最直观的变化就是把“餐厨垃圾”改为“易腐垃圾”。

“相对厨余垃圾,易腐垃圾包容性更强,包括厨余垃圾、餐饮甚至园林绿化垃圾;与湿垃圾相比,易腐垃圾是一个更精准的概念,对应的是垃圾后续的降解处理,也是一个更通俗的表达,产生的争论相对会更少。”毛达解释说。

徐海云认为,在惯用的“四分法”大前提下,进行垃圾分类的城市完全可以“因地制宜”,根据地区习惯和处理技术,去试着进行更精细的分类。

毛达是赞同这一观点的。“多种类的分类试点可以缩小到一个社区、一个单位,例如通过向社会企业购买服务,实现更精准的分类,会让分类变得更准确,也不会因为怕分错而抗拒分类。”

“分类的目的一是减少终端焚烧和填埋的垃圾量,二是让能利用的重新利用,同时考虑居民的方便性。”罗建明也认为,垃圾怎么分,各城市可以有自己的考量,而这个依据,可能就是回过头想想,“我们为什么要分类”。

“对比发达国家,我们当前生活垃圾分类的短板是有害垃圾收集,重点是可回收物,难点是厨余垃圾。有害垃圾分类收集的问题是如何建立体系,可回收物分类收集的问题是如何精准,厨余垃圾分类收集的问题是找到肥料出路。”如何破解这一连串难题,在徐海云看来,参与者的意愿和垃圾的出路是关键。

考验

分好类的垃圾“出路”在哪儿

有时候,参与者的意愿与垃圾的出路直接挂钩。

“不会分可以学,学会了记住了形成习惯了,自然就分得好。”常居广州的雯雯说,她更想了解的,是“分好的垃圾去哪里了”。

“我分类后的垃圾有进行精细处理吗?有实现再利用吗?有产生环境效应吗?这是我垃圾分类的动力和意义。”雯雯觉得,每一个参与垃圾分类的人,都有权知道答案。

“以上海为例,如何把社会动员产生的短期效应转化为居民自愿分类的长期效应,关键就在于后续的垃圾处理是否到位。”毛达说。

根据上海市绿化和市容管理局公布的数据,截至8月底,湿垃圾分出量达到9200吨/日,较2018年底增长了1.3倍;干垃圾处置量低于15500吨/日,比2018年底减少了26%。

但截至6月中旬,上海配置及涂装的湿垃圾车是982辆、干垃圾车3135辆,干垃圾焚烧能力为1.93万吨/日,湿垃圾资源化利用能力为5050吨/日。

湿垃圾量的显著增加,对上海在垃圾装运和终端处置方面的规划和建设,是一个极大的考验。“不仅仅是上海,终端处理设施的建设,是对这一轮实行垃圾分类的城市的集体考验。”罗建明说。

“矛盾在于,分类出来的东西一定要有去处,意味着需要相关的处理企业、技术以及场地,乃至一个完善的产业园,最后面临的问题是需要土地。但过去的城市或区域规划,多把重点放在对工业、商业和住宅区的规划上,却极少考虑当城市规模达到一定级别,需要建多少处理设施、提供多少场地来满足区域人口产生的规模垃圾处置。”普通城市尚且如此,寸土寸金的大城市更难。

在2016年针对垃圾分类的一份建议中,罗建明供职的宜居广州生态环境保护中心提到,应该因地制宜地鼓励设置循环产业基地及餐厨处理基地。

徐海云认为,厨余垃圾收集处理建设规模应该以需求决定能力。“根据有多少土地可以接纳有机堆肥,决定厨余垃圾收集处理规模,避免像韩国、日本厨余垃圾收集后没有利用途径,最后不得不再进入处理厂的教训。”

可以确认的是,与前端分类相匹配的处理设施建设正在加快。

今年7月,住建部明确,2019年,46个重点城市计划投入213亿元,加快生活垃圾处理设施建设。

住建部也在今年下发通知明确提出,根据分类后的干垃圾产生量及其趋势,“宜烧则烧”“宜埋则埋”,加快以焚烧为主的生活垃圾处理设施建设。针对湿垃圾,加快湿垃圾处理设施建设和改造,统筹解决餐厨垃圾、农贸市场垃圾等易腐垃圾处理问题,严禁餐厨垃圾直接饲喂生猪。同时,加快生活垃圾清运和再生资源回收利用体系建设,鼓励生活垃圾处理产业园区建设。

立法

处罚要对准扔垃圾的“痛点”

眼下,摆在城市管理者们面前的另一道难题,是立法。

随着垃圾分类“强制时代”到来,无论是正在修法的城市,还是即将立法的城市,面临的焦点之一,是违规投放垃圾设罚的标准。

在46个生活垃圾分类重点城市中,大部分已立法的城市都在相关条例中明确了对个人违规投放的处罚。上海、重庆、杭州等21个城市明确,未分类投放或随意倾倒堆放垃圾,最高可处200元罚款。

对此,徐海云认为,未分类投放和随意倾倒堆放应该区分开来。“垃圾分类是相对的,其他垃圾桶中什么都可以有,什么都可能有,以分类准确与否进行处罚,难以执法。”

在他看来,处罚应聚焦偷倒垃圾、乱扔垃圾上。“在一些发达国家,因为对其他垃圾进行计量收费,为了减少支出,偷倒垃圾难以避免,特别在收入不是很高的时期,问题尤为突出。”

“在中国,垃圾分类的一大拦路虎,就是扔垃圾没有痛点。”对于是否应该将未分类投放纳入处罚,罗建明的意见是肯定的,“不分类不会受到处罚,分类反而增加麻烦,谁愿意去做呢?”

“在一些垃圾分类水平高的国家,比如在日本,生活垃圾不分类处理,会面临不接收清理;在韩国,垃圾投放点设有摄像头,监控居民是否分类投放。”罗建明说,针对违规投放垃圾的处罚难度大,这在全世界都是存在的。但无论是靠基层监督还是执法抽查,必须把处罚看作很严肃的一件事情,执行下去。

垃圾分类要真正进行到底,强制措施必不可少,“没有痛点,现状无法改变。”

另一个焦点,是垃圾收费制度。2017年出台的《生活垃圾分类制度实施方案》提出,要按照污染者付费原则,完善垃圾处理收费制度。2018年,国家发改委明确,在2020年底前全国城市全面建立垃圾收费制度,对具备条件的居民用户,实行计量收费和差别化收费。

但此次大刀阔斧进行垃圾管理改革的上海,却并未针对居民生活垃圾实施收费制度,只在条例中原则性地规定了“逐步建立按量计费、分类计价的生活垃圾处理收费制度”。

上海市绿化和市容管理局局长邓建平对此解释,“目前时机还不成熟。”

罗建明建议,按量收费、分类收费的制度有必要建立起来,“谁产生谁付费,多产生多付费,不同类别收费价格不同,才能调动社会习惯的转变。”

前瞻

垃圾减量背后的循环经济

作为“零废弃联盟”的发起人,毛达还谈到与垃圾分类相关的另一个概念:源头减量。“这超出了垃圾分类的范畴,但我认为垃圾管理要把源头减量放在第一位。”

这与一些年轻人对垃圾的态度不谋而合。“考虑到垃圾分类的时间成本,我更愿意试试在日常生活中减少垃圾的产生,比如挑战一个月只生产一罐子垃圾。”广州姑娘漠漠认为,这可能比分类更具有环保意义。

在上海工作的小马对此深有体会。自从上海实施垃圾分类后,他最直观的变化是:不点外卖了。

“垃圾分类后,小区实行定时定点投放。但作为一名‘996’上班族,通常会错过规定的垃圾投放时间。”小马觉得分垃圾太麻烦,干脆减少制造垃圾,降低倒垃圾的频率。

“从源头上预防垃圾产生,不仅仅是个人行为,在欧洲一些国家,促进垃圾源头减量是循环经济的一部分,并且形成了法律性的制度。”毛达认为,垃圾管理中的政策优惠和经济激励措施,也应该合理分配给减少垃圾产生的前端环节。

参考欧盟和一些欧洲国家,“对采用可回收或再利用包装的生产商、多元化处理设施企业以及垃圾分类的周边社会企业,都会给予一定的经济优惠,而不是完全投入到末端的垃圾处理中。”

“包含类似内容的循环经济政策一定要尽快完善出台。”罗建明希望,不论是垃圾分类的立法,还是垃圾管理中的配套政策,未来能够形成统一,土地支持、回收基金、循环经济都能在垃圾管理中实现对接。

“这样的顶层设计当然很难,就像垃圾分类一样,很多人也觉得难。”但罗建明认为,应该对此保持信心。

他想起自己曾经在广州珠江新城见到的一个女孩。

“她手上提着一兜垃圾,路过垃圾桶时却没有停留,直到走到一排分类摆放的垃圾桶前,她停下来了,把塑料袋打开,将里面的垃圾倒进厨余垃圾桶,又把塑料袋扔到了其他垃圾桶。”

那是垃圾分类波澜不惊的2013年,这件事情让罗建明一直记到现在。“这么多年,我相信一直有人在生活中坚持分类,也会有越来越多的人参与进来。这是一件值得坚持下去的事情。”

新京报记者吴娇颖

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