原标题：新时代“做实行政检察”的实践探索
贺卫
◇检察机关作为国家专门的法律监督机关和重要的司法机关,具有体制化的监督能力和经验,理应发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用,为推进全面依法治国贡献智慧和力量。
◇由检察机关担任居中协调者的角色对行政机关进行法律监督,有利于行政机关提升合规意识,及时改进行为方式,提高行政行为的可预期性,防止行政权力的滥用。
◇为弥补司法化治理方式的局限,检察机关有必要在行政检察工作中探索联席会议、法制宣传、信息数据共享等非司法化治理方式的运用。这些非司法化治理方式具有启动方式主动性、手段灵活性和多样性等优势。
行政检察监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分。随着最高检内设机构改革完成,法律监督已形成刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察并行的“四大检察”监督格局。如何在新时代新要求下“补强短板,做实行政检察”,为法律监督职能全面协调充分发展贡献行政检察力量,上海市黄浦区检察机关进行了相应论证与探索。
法律监督权的组织定位及其与行政权的关系
依据我国宪法的规定,检察机关的职能是对国家机关及其工作人员、公民、法人和其他组织是否遵守法律进行监督,以保障法律的统一实施。以往我国检察机关的职权主要是法律监督权、侦查权、批准逮捕权、审查起诉权、公诉权等。随着国家权力结构的不断改革,尽管部分职务犯罪侦查权发生了转移,但这并不意味着我国检察机关的“法律监督机关”之宪法定位发生改变。党的十八届四中全会提出“行政检察”制度,指出“检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。这表明,国家对检察机关“法律监督机关”的宪法定位作出了更为深刻的落实,更加强调在行政检察监督和公益诉讼上寻找有力依托,以更好地匹配宪法定位。
检察机关对行政机关进行法律监督的必要性
(一)全面推进依法治国的战略需求
党的十八届四中全会提出“加快建设法治政府”“强化对行政权力的制约和监督”的要求,这明确了对行政权进行监督是依法治国的应有之义。在我国当前的法律框架下,尽管行政权监督主体众多,但都缺乏直接的监督制约机制,人大监督采取汇报与调研方式,缺少针对性,司法监督属于事后性监督,社会与公民监督缺少监督能力和手段。因此,需要一种能够对行政机关进行直接的、全面的、贴身式监督的主体与机制。检察机关作为国家专门的法律监督机关和重要的司法机关,具有体制化的监督能力和经验,理应发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用,为推进全面依法治国贡献智慧和力量。
(二)满足人民群众对美好生活需要的必然要求
随着社会主要矛盾的变化,人民群众对美好生活的向往更加强烈,这其中就包括对环境、教育、医疗等领域的需求。而我国的公共资源配置,大部分是以国家参与的方式实施的,这就需要对行政权力进行规范,保障人民的需求得以实现。然而,当前我国的法治建设中存在的诸多问题,需要强化检察机关法律监督,通过深化行政检察等法律监督实践,构建与行政机关之间的良性互动,满足人民群众新时代的新需求,让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。
(三)防止行政权力滥用的现实需要
行政权力具有天然的扩张性,一旦突破监督制约的牢笼,将严重冲击社会秩序,导致个人诉求无法得到保障,国家和集体利益也将无人主张诉权,因此说行政权力的滥用极易损害公民和法人的权利、社会公共利益以及国家利益。为此,需要借助居中协调者的力量采取必要的手段对行政权力进行监督,防止其滥用。而检察机关作为法律监督机关,是国家权力结构中重要的一环,承担着维护社会公共利益、国家利益的天然职责,由检察机关担任居中协调者的角色对行政机关进行法律监督,有利于行政机关提升合规意识,及时改进行为方式,提高行政行为的可预期性,防止行政权力的滥用。
(四)检察机关参与社会治理的有益探索
长期以来检察机关习惯运用公诉权、侦查监督权、民事行政诉讼监督权等司法化治理方式对公安侦查活动、法院诉讼活动进行监督。然而,由于检察机关在司法化治理方式的启动上是被动的,容易因逐案审查而碎片化,难以在全局上对行政权的运行形成影响。为弥补司法化治理方式的局限,检察机关有必要在行政检察工作中探索联席会议、法制宣传、信息数据共享等非司法化治理方式的运用。这些非司法化治理方式所具有的启动方式主动性、手段灵活性和多样性等优势,可以有效弥补司法化治理方式在参与社会治理的深度和广度上的不足,提升检察机关参与社会治理的能力和质效,这有助于形成科学有效的社会治理体系。
寓支持于监督:探索行政检察与公益诉讼
张军检察长指出,检察工作要牢牢把握检察工作新的时代坐标,充分发挥法律监督职能作用,在法律监督工作中与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系。这就要求检察机关在行政检察监督和公益诉讼的过程中,一方面要通过行政违法通知书、检察建议、行政公益诉讼等职能强化法律监督,另一方面也要运用沟通协调机制,处理好检察机关与行政机关的关系。
上海市黄浦区检察院为更好发挥行政监督职能,将行政检察监督纳入黄浦区依法治区整体工作,并在区依法治区领导小组办公室下设置黄浦区行政检察监督办公室,由区委常委、政法委书记和区检察院检察长共同担任办公室主任。试点以来,上海市黄浦区检察院立足检察职能,充分依托行政检察监督办公室的平台作用,对行政检察监督、公益诉讼等工作进行了多方探索,取得了一定的成效。
(一)明确总体目标
行政检察监督办公室紧紧围绕涉及社会公共利益、关系民生焦点的重点事项,通过行政检察监督,促进本区各行政部门依法行政、推进黄浦区法治政府建设;通过完善行政手段与司法手段相衔接的治理模式,提升行政执法机关与检察机关的相互协助、配合和支持,提升区域化治理水平及实际成效,为进一步推进依法治区、促进法治城区建设提供基础保障。
(二)树立“寓支持于监督”的监督理念
上海市黄浦区行政检察监督办公室树立“寓支持于监督”的监督理念,一方面建立联络机制、备案机制等多项机制,积极加强与各行政执法部门的沟通交流,做好支持、服务、保障依法行政各项工作;另一方面明确行政检察监督和公益诉讼的适用范围、监督方式、支持行政执法等内容。
(三)稳步推进行政检察监督和行政公益诉讼
第一,与行政执法部门建立沟通协作机制。1.建立信息共享机制。上海市黄浦区检察院借鉴成熟经验结合区域实际,建立“行政执法与行政检察信息共享平台”,将该平台的数据资源服务于行政检察监督和公益诉讼案件线索的获取,为监督案源线索发现、分析直至程序启动提供强大的智能辅助。2.建立联席会议机制。为加强与行政执法机关的联系沟通,行政检察监督办公室发挥“服务平台”和“桥梁纽带”作用,建立联席会议制度,召集成员单位定期参加联席会议,相互通报行政执法监督工作开展情况,实现案情互通、信息共享。
第二,做实行政检察监督。行政检察具有“一手托两家”的功能,承担着监督法院公正司法和促进行政机关依法行政的双重责任。上海市黄浦区检察院充分利用行政检察监督办公室的平台优势,一方面,探索建立履职中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的监督机制。另一方面,推进行政非诉执行监督专项活动,与法院建立协作机制,实现违法情形监督全覆盖,灵活运用督促履职、检察建议等多种方式,推动司法权与行政权的良性互动。同时,积极参与社会治理,对监督过程中发现的社会治理方面的问题进行分析研判,查找问题之根源,并研究解决良策,向有关部门提出加强社会治理的检察建议,推动多元化监督格局的内涵式发展。
第三,做好行政公益诉讼检察监督。1.结合区域实际加强公益保护。重点围绕医疗美容、食品安全、国资保护、消防安全四个领域,聚焦行政机关违法行使职权或不作为造成对国家和社会公共利益侵害的事件和线索,探索行政公益诉讼对行政违法行为和行政强制措施监督的有效途径。2.充分发挥诉前检察建议的作用。牢固树立通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念,用好诉前检察建议这一法定监督方式。规范检察建议的办理程序、形式内容、跟进监督以及成效评估、诉讼衔接等各个环节,深入探索检察建议公告、宣告制度和向党委、人大报告检察建议落实情况制度。以解决问题为目标,通过开展联席会议、联合约谈、现场协调、公开听证等多种形式,促进诉前程序的司法化,增强检察建议的刚性、精准性和可操作性。
(作者为上海市黄浦区人民检察院检察长)
