原标题：防洪减灾专家程晓陶：人与水争地，加大了洪灾破坏力
不仅仅是治水本身，还得去规范社会行为。也因此，水利部提出了“水利建设补短板，水利行业强监管”的新管理思路，针对的就是，要让治水“转向调整人的行为、纠正人的错误行为为主”。
8月14日，国家气候中心发布台风“利奇马”灾害影响评估结果，滞留时间长达44小时的台风“利奇马”成为今年登陆我国的最强台风，也是1949年以来滞留时间排名第六的台风，风雨综合强度指数为1961年以来最大，十多个省（市）受影响，直接经济损失为2000年以来第二多。
据应急管理部统计，截至2019年8月14日，“利奇马”共造成1402.4万人受灾，56人死亡，14人失踪，1.5万间房屋倒塌，农作物受灾面积113.7万公顷，其中绝收面积9.35万公顷，直接经济损失515.3亿元。
实际上，我国历来是个洪涝灾害多发的国家，近年来，洪灾呈现出一些新的变化和特征，而人类活动，也对洪灾的发生产生了重要影响。那么，应该如何规范人类活动，从而最大限度降低洪灾损失？
就此话题，新京报记者专访了国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶。
因洪灾所致伤亡减少，但影响加重
新京报：近年来，洪灾发生的频率和过去相比有何变化？
程晓陶：在我国，洪灾历来多发。从灾害发生的频率来说，现在没有比过去更严重。从因洪灾而死亡的人数来说，近年来大大减少了。上世纪50年代，我国每年因洪灾死亡8000多人，十年加起来比汶川地震的死亡人数还多。上世纪60年代到90年代期间，平均每年死亡人数也有约4000人。2000年以来，这一数字则从“千”减到了“百”的量级。
不过，公众的感觉正相反，好像洪灾比过去更严重了，一个重要原因是当下传播技术和介质更发达，而过去发生洪灾很难大范围传播。
新京报：如果用经济损失来衡量呢？
程晓陶：同样是洪灾，损失的构成已经跟过去不一样。过去，洪灾造成的损失百分之七八十以上都在农林牧等第一产业，但现在，城市扩张后，洪涝灾害影响的是成片的楼房、大量的小汽车等高附加值产品。因此，现在洪灾造成的经济损失比过去更大。
同时，城市的正常运转依赖于交通、油气、水电管网这样的生命线系统，一旦洪灾影响到这些系统的一个环节，影响就会超出受淹范围本身。比如，受淹范围可能只有一个立交桥底，或者一个地铁站点，但是会带来更大范围的交通瘫痪。因此，现在发生洪灾的间接损失往往比过去大。
在农村，洪灾的经济损失也比过去更大了。以前发生洪灾，损失的也就是几亩地的蔬菜、农作物，现在受灾的则是一片大棚、一个养殖场，损失的就是几十万甚至上百万、上千万资产。
从经济角度来看，洪灾在一些地方拉大了贫富差距。2016年，我到安徽长江沿岸调研发现，经济条件好的县域防洪能力强，即使遭遇洪灾，影响也不会太大。但经济条件差的县域防洪能力本来弱，遭受灾害后自救能力也基本缺失，经济发展因此更加糟糕。
新京报：水灾和旱灾相比，哪个影响更大呢？
程晓陶：上世纪70年代，旱灾的影响比洪灾大，到了上世纪90年代，水灾的影响超过旱灾。进入21世纪后，水灾居高不下，旱灾也急剧上升，现在是水、旱灾害频发并重。
人类活动对洪灾的影响远大于自然因素
新京报：人类活动对洪灾的发生有什么影响？
程晓陶：造成洪灾的原因上，人类活动因素远远大于自然因素，这个国内外都有研究，人类活动在洪涝灾害风险变化的影响因素占比达70%-80%。
在一些地方，城市扩张过程中出现了人与水争地的情况，人类活动抢占了原本的河滩、湿地，把它们变成了建设用地。发生水灾时，本来这些河滩可以起到削减洪峰的作用，但变成建设用地后发挥不了这个作用，河堤反而更容易溃决。因此，这些行为客观上使得洪灾的破坏力加大了。
新京报：那么应该如何针对人类活动去降低洪灾的危害呢？
程晓陶：那就不仅仅是治水本身，还得去规范社会行为。因此，水利部提出了“水利建设补短板，水利行业强监管”的新管理思路，针对的就是，要让治水“转向调整人的行为、纠正人的错误行为为主”。
新京报：难度大吗？
程晓陶：规范社会行为的难度非常大，比如土地利用规划，一些城市的小区是建在低洼地、河滩地等洪泛区，按理来说，开发商在建房子前是应该做风险评估的，但由于没有法律规定，地方政府对这种事也不进行监管，因此，一旦下暴雨，这样的低洼地建起来的小区就大概率被淹。
新京报：也就是说，要治理好洪灾问题，需要从整个城市的规划，从更高的顶层设计的角度来着手治理？
程晓陶：是的，一个城市的发展规划、土地利用规划应该与防洪规划相挂钩。河道的防洪能力是有限度的，哪些地方可能会被淹，城市规划部门应该做到心中有数。如果说某些区域有可能被淹，但一定要开发，那保护措施是什么？应该有相应的制度保障。
实际上，我国防汛部门花了不少钱制订了一张洪泛区的风险图，但受各种因素影响，现在还不能对社会公布。一个关键原因是，我国《防洪法》尚未引入“风险”概念，也就是说，制订出来的这张风险图，不能作为某个有潜在受灾风险的地区规划、开发的法律凭据，不能拿去约束城建、规划部门。
新京报：那应该如何解决这一问题呢？
程晓陶：必须修改法律，把风险概念引入到《防洪法》中来。在发达国家，以美国为例，这种风险图是向全社会公开的，所有人都有权利了解。比如开发商去银行贷款盖房，银行的工作人员会拿这张图看，房子建在什么地方？是不是洪泛区？如果在，开发商有无应对措施？如果不符合条件，开发商就得重新设计图纸，否则银行有权不给开发商贷款。
让洪灾风险评估与利益挂钩
新京报：发达国家有哪些好的防洪经验值得我们借鉴？
程晓陶：发达国家有很多经验值得我们借鉴，比如日本的预警预报机制。我国目前的预警预报机制是地方政府层层签署军令状，这其实已经产生了一些不良反应，比如组织民众转移次数多了，但又不是每次都真发生洪灾，客观上就形成了“狼来了”效应，在转移过程中还产生了一些纠纷，甚至官司。
而在日本，以前也遇到过同样的问题，因此还有一个专有名称“水害诉讼时代”，就是在那个年代出现了大量（洪）灾民诉讼政府的现象。为此，日本政府在2010年对洪灾预警预报系统作出调整，预警与应急响应挂钩，将权力下放到町村（即街道、村庄）一级。即是否转移不再由层层政府来决定，而是由街道、村庄自行决定，但政府会提供详细、及时的预警预报信息。越是临近风暴来临时间、降雨量的临界值，预警等级越高，而不会在并没有很强的灾害来临前就做出红色预警，组织民众转移。
新京报：有没有市场化的方法来对人类行为进行约束？
程晓陶：正如前面提到的，在美国有专门机构对洪灾风险进行评估。在洪泛区里建设一个工程项目，对洪水有多大影响，反过来洪水对这个工程有多大影响，这些都是清清楚楚的。针对洪灾风险，开发商采取自保措施和不采取自保措施，需要交的保费不一样。这就是让风险评估与利益机制挂钩。
人类没法避免洪灾的发生，但让洪灾产生的损害降到更低，还是可以做到的。因此，我国也有必要加快这一机制探索和建立的步伐。
新京报记者肖隆平实习生刘思园徐银鸿
编辑王婧祎校对李立军
