原标题：迎战“利奇马”：这场应急响应战与过去有何不同
应急管理的最高境界是将灾情消弭在萌芽状态，以实现少伤人、不死人。达到这一境界是全政府、全社会共同努力的目标，而不是应急管理部一家可为。
▲利奇马影响持续救援告急台风中他们的举动令人泪目。新京报“我们视频”出品
8月10日，2019年第9号台风“利奇马”在浙江温岭登陆。这是新中国有史以来的第三大台风。
目前，“利奇马”正在我国沿海地区由南向北狂扫，一路上带来山洪、内涝、山体崩塌等灾害，造成了令人痛心的人员伤亡和财产损失及经济社会的扰动。
此外，动车停运、高速封闭、航班停飞或延误、电力供应中断等影响更是彰显了现代社会复杂性、系统性危机的“威力”，对我国应急响应能力提出了严峻的挑战。
“利奇马”具有强度高、时间长、范围广的特点。它裹挟着强风暴雨，覆盖了浙江、上海、江苏、安徽、山东等沿海省份。众所周知，沿海地区经济发达、人烟繁富，汇集了改革开放以来的大部分人才精华、产业精华与技术精华。
随着工业化、信息化与城市化的发展，沿海省份布局了大量的核电站、石化企业，现代城市运行所依赖的能源、交通、通信等关键基础设施纵横交错并形成一个复杂性的网络。一旦应急响应出现问题，公众的生命与健康将会受到严重的威胁，经济、社会损失将难以估量。
新组建的应急管理部迎来“利奇马”大考
人们对应急响应（response）经常存在认识上的误区，认为响应是事后的响应。这其实是将“响应”等同于“反应”（reaction）。响应包括反应，但不限于反应。当突发事件即将发生，应急管理部门采取未雨绸缪的措施以减轻危害，这些行动也可以被视为“响应”的范畴。这体现了“在反应前就展开行动”的理念。
从应急响应的概念出发，我认为，此次超强台风的应对，检验了我国新组建应急管理部门的响应能力。
2018年春天，根据新一轮党和国家机构改革的总体安排，我国整合多个部门的职责，组建了应急管理部。国家防汛抗旱指挥部办公室和国家减灾委办公室设在应急管理部。为了有效应对现代复杂性、系统性安全风险，新组建的应急管理机构一年多来积极探索、创新有效的应急响应机制。此次在对“利奇马”的应对中，应急响应快速、高效，初步展示了应急管理改革的成效。
第一，应急管理部作为国家防汛抗旱指挥部办公室，将台风的防抗救工作有效地加以整合，与气象、水利等相关部门展开联合会商与综合动态研判，并在此基础上统筹安排应急救援力量。
早在8月8日，应急管理部主要领导就召开国家防总视频会议，对防台风工作进行提前部署、调度，力求做到严阵以待、不留死角。台风来袭后，各地消防应急救援队伍快速出警，营救遇险与被困群众，橘黄色成为点亮生命希望的颜色。从综合研判到统筹救援，应急管理部的成立将分散的防救力量整合在一起，发挥了握指成拳的作用。
第二，应急管理部派出两名副部长和9个工作组前往浙江、上海、江苏、山东、河北、天津、辽宁、吉林、黑龙江等台风影响或可能影响地区，指导渔船避险、群众转移、水库堤坝加固除险、物资储备等工作，强化风险的临时性减缓措施。
同时，各地消防救援力量加强值班值守，力量前置，有效地缩短了应急响应时间。当台风灾害显现后，前方指导防灾的工作组马上“华丽转身”，变为救灾工作组，指导当地的灾害救援活动。
前方的工作组与后方的会商、调度遥相呼应：一方面，前方工作可以把来自一线的救灾信息真实、及时地传送给应急管理部；另一方面，后方根据前方的信息，统一研判，灵活调度。不难想象，如果没有这些切实有效的措施，灾区公众伤亡与财产损失将会更加严重。
第三，应急管理改革后，新组建的应急管理部还承担国家减灾委办公室的职责。这避免了以往防汛抗旱指挥部、国家减灾委自成体系、职能交叉、信息报送渠道“烟筒林立”——甚至连灾情信息统计都可能出现“数字打架”的状况。
不仅如此，应急管理部可以高效协调相关部门，将应急救援资金和物资，快速调拨给灾区。在“利奇马”来袭的次日，应急管理部分别会同财政部、国家粮食和物资储备局，给受灾严重的浙江省紧急预拨中央救灾资金3000万元、调拨1万张折叠床等中央救灾物资。这不仅宣示了中央层面的重视，也提升了应急救援的效率。
此外，在“利奇马”应对中，地方党委、政府高度重视，党政军群齐心协力，公羊队等社会救援组织积极参与。这些说明，以地方为主、中央进行领导与支持、社会力量广泛参与的巨灾响应模式，再次体现出了相对国家“保姆式”包揽模式的巨大优势，真正实现了上下联动。
▲“利奇马”造成经济损失有多大？浙江山东损失180亿。新京报“我们视频”出品
应急响应能力与自然灾害防治能力两大建设应并行不悖
当前，具有中国特色的大国应急管理体系正在构建过程中，新的应急管理体制机制也正在艰苦的磨合路上。
从这次对“利奇马”的应急响应来看，建成符合国家治理体系与能力现代化要求的大国应急管理体系前景是光明的。但是，作为政府非常态的管理活动，应急管理越来越多地面对复杂性、系统性危机的挑战。
应对复杂性、系统性危机，必须要将应急管理的关口前移至防范重大安全风险，必须要把应急管理的主体拓展到全政府、全社会。这需要我们改变陈旧的应急管理理念。
“利奇马”台风在越过黄海海面后，在山东登陆。迎战台风的战斗还没有结束。山东省应急厅今天发布消息，截至8月12日5时50分，山东省因灾死亡5人、失踪7人。在浙江永嘉，台风“利奇马”造成23人死亡、9人失踪。临海市整个城市陷入一片汪洋，成为“看海”的泽国。
这警示我们，我国还存在着高风险的城市、不设防的农村。在经济社会发展的过程中，我们必须将灾害风险减缓与韧性城市建设的理念贯穿始终，着力防范化解重大安全风险。否则，再有效的应急响应措施也无能为力。毕竟，应急响应只能谋求以最小的代价，实现灾害损失的最小化。
“上医不治已病治未病”，应急管理的最高境界是将灾情消弭在萌芽状态，以实现少伤人、不死人。达到这一境界是全政府、全社会共同努力的目标，而不是应急管理部一家可为，因为按照大部制设计组建的“超级部”，并非无所不能、包打天下的“超人”。应急管理的边界是无限的，而专业应急管理部门的职责边界却是有限的。
所以，与应急响应能力同样重要的，是基于全社会共同参与的自然灾害防治能力建设，这是我们未来共同努力的大方向。
□王宏伟（中国人民大学公共管理学院）
编辑：李冰冰校对：吴兴发
