原标题：户籍新政：为新型城镇化打开大门
除了超大特大城市之外，其他城市的落户将变得十分容易，城市人口新一轮洗牌开启
户籍新政释放了一个重要信号：我国新型城镇化发展方向为“收缩中小城市，发展大城市”，根本性扭转了过去的方向
法治周末记者高原
3月18日，河北省石家庄市宣布全面放开城区、城镇落户限制，率先打响全国零门槛落户“第一枪”。
半个月后，杭州人才新政紧随其后——“全日制大学专科及以上人才在杭工作并缴纳社保的，可直接落户”，即原本的年龄以及社保缴纳年限两大限制被放宽，杭州的人才落户要求降低至与其他新一线城市同一水平线。
这只是今年户籍新政出台前的序曲。
4月8日，国家发展改革委员会发布《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称户籍新政)，其中规定城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市，要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市，要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
这意味着，“零门槛落户”从中小城市扩容到大城市，除了超大特大城市之外，其他城市的落户将变得十分容易，城市人口新一轮洗牌开启。
中国民生银行研究院宏观经济研究中心副主任应习文在接受法治周末记者采访时表示，新政是为中国第二阶段的城镇化打开大门。
“一方面通过放开二三线城市的落户限制，吸引人力资源逐步转向二三线城市，解决一线城市的瓶颈，同时为大量农业人口提供了落户，即享受城市发展完整权利的机会。”应习文表示。
由控制到发展
户籍新政提出，Ⅱ型大城市全面取消落户限制和Ⅰ型大城市全面放开放宽落户条件，而超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时表示，户籍新政释放了一个重要信号——我国新型城镇化发展方向为“收缩中小城市，发展大城市”。
这从根本上扭转了过去我国城镇化的发展方向。
2014年，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》曾提出“严格控制特大城市人口规模”“加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”，即过去城镇化的基调是“严格控制大城市规模，加快发展中小城市”，而如今政策调整为“收缩中小城市，发展大城市”。
“中小城市收缩，而大城市持续扩张，这是我国新型城镇化在城市之间的人口再分配，这种分配符合城市发展的基本规律。”黄匡时告诉法治周末记者。
以日本东京为例。东京都市圈形成了“多核心、多圈层”的空间结构和高度互补的功能布局，尽管东京都市圈中有些城市的人口在下降，但是东京都市圈的人口却不断聚集。
应习文认为，中国是过去十多年来全球城镇化最快的国家，并且已经完成了第一阶段的城镇化，具体实现形式为农民工进城务工，以及高学历人才获得永久居住权和完整的城市资源共享权(即户口)。
目前，我国已经形成了北上广深4座超大城市为一线、数十座二线城市和众多三四线城市的整体格局。
不过应习文认为，随着第一阶段城市化遭遇两个瓶颈，即超大城市容纳能力开始饱和(尤其为京沪两城)，以及人均收入面临突破中等收入难题，需要更多的人口跨入中产阶级以提供全面的需求升级，此时二三线城市就必须为第二阶段的城市化提供新的空间。
在城镇化进程中，随着人口和产业的聚集，会逐渐形成核心城市、中心城市、边缘城市等城市体系。城市群是城镇化不断发展的客观必然。
目前，我国已经形成了京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区三个大城市群，此外，成渝、哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群正在规划发展中。
而对于很多中小城市而言，从产业和基本公共服务等各个方面积极融入到城市群中去，才是城市生存发展的王道。
楼市的蝴蝶效应
从以往的经验看，大城市落户条件的放松，对于房地产市场具有促进作用。
在刚刚过去的3月及4月上半月，南京、苏州、宁波、南昌等多个城市出现抢地潮，而在2018年下半年，这些城市都不同程度出现土地流拍现象。
杭州市从2018年下半年频频出现流拍现象的土拍市场，在3月出现显著回暖，例如，在3月29日的土拍中，5宗住宅用地出让，3宗溢价率超过40%，一宗超过30%，一宗超过10%。
业内认为，这种转变源于2018年年底到2019年年初，一些二三线城市在限价、限贷、人才落户等政策的调整。
落户政策调整对楼市直接影响最为明显的是陕西省西安市。与其他城市落户需要3个月左右时间相比，西安落户政策堪称神速，前后只需要一周的时间就可以完成。放宽落户限制后，一年半时间里，西安新增户籍人口接近150万。
公开数据显示，2018年，西安市商品房销售面积为2265.4万平方米，超过了2017年限购后的销售水平，也超过2016年限购前的成交量。创下西安商品房历史成交记录。户籍人口快速攀升的同时，西安房价也快速上涨，2017年2月至2019年3月，样本住宅平均涨幅为37%，而同期百城涨幅仅12%。
而杭州的人才新政才颁布半个月，楼市已经有所体现。“本来，杭州这个月的土拍情况，包括新的‘万人摇’楼盘出现，已经让很多房东、客户的观点动摇了，现在人才新政一出，几乎是一致看好，这就像股市里突然爆发大利好，持有的坚决不动，在外面的削尖了脑袋想挤进来。”有杭州当地的中介表示。
杭州楼市“脱冬入春”的呼声渐高，人才新政在这火热的情绪上又加了一把油。
华创证券的研究报告显示，2017年南京、杭州、武汉和西安等城市户籍人口增速都达到了历史峰值，新增人才落户增长率是城市自然人口增长率的4倍至6倍。
如果将新增户籍人口选择落户后1年、3年、5年购买房产(套均90平方米)估算年均购房需求，影响2017年商品房成交分别为78%、26%和16%。
而户籍新政覆盖的城市有75个，合计城区人口为2.3亿，在全国城镇人口中占比58%。
华创证券报告推断，75个城市住宅销售面积占比全国达到50%以上，本次落户制度放宽将加速户籍城镇化率的提升，并在一定程度上淡化住房限制的约束，从而提振一二线城市和强三四线城市住宅需求。
农民落户城市意愿不高
同时，户籍新政指出，要积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，在一定程度促进农村居民来到城市落户，从而带动我国城镇化进程继续提速。
2018年，我国常住人口城镇化率为59.58%，比2017年末提高1.06个百分点，不过，相对发达国家百分之七十到百分之八十的城镇化率，仍然有所差距。
实际上，我国城镇化率过了56%之后，推进速度就开始放缓，这也和越来越多的农民不愿意离开家乡有关。
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥在调研过程中发现，农民落户城市意愿并不高涨。
几年前中国社科院的一个研究课题显示，被调查的近11万农村人士中，60后、70后等不愿意转变为非农户口的达80%；而80后农民工不愿意转变为非农户口的是75%。
城镇化是大势所趋，农民进城工作但户口仍保留在农村带来的“人户分离”，弊端是显而易见的。李国祥认为，这关系到城镇化的稳定性。
他认为，高素质的技术工人或产业工人，往往需要长时间积累，人户分离所带来的漂泊和流动，对当地产业发展、高素质工人培养都是不利的。
另外，人口变动为城市长远发展，如基础设施、公共服务的配套，带来了很大的不确定性。
“一方面是农民并未看到明显的好处，动力不足；另一方面是担心自己在农村权益的保障问题，如土地承包权、宅基地使用权等。”李国祥告诉法治周末记者。
不过，根据户籍新政，医疗、教育、养老等一系列关系到民生的问题都有提及。比如“在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策”“全面推进建立统一的城乡居民医保制度”“推进城乡居民养老保险参保扩面”等。
有分析认为，户籍新政希望达到两大目的：一是农村人口进入中小城市成为市民，可以带动当地消费和就业市场的发展，可以对中小城市的经济稳定起到积极作用；二是大量农村人口进入城市，可以买房置业，去商品房高库存，防止中小城市房价大起大落。
