原标题：检察机关的调查核实权及其实现路径
《中华人民共和国人民检察院组织法》摘录
第二十条人民检察院行使下列职权:
(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;
(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;
(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;
(四)依照法律规定提起公益诉讼;
(五)对诉讼活动实行法律监督;
(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;
(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;
(八)法律规定的其他职权。
第二十一条人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。
抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序,依照法律有关规定。
人民检察院调查核实权的立法沿革
新中国成立初期的几部有关检察组织的法律,都对检察机关履行职责规定了相应的调查措施。如1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第12条规定:“最高人民检察署为有效达成其所负任务,得向各机关调阅有关法律、法令、决议等类之文书,并得参加最高人民法院、人民监察委员会、司法部、公安部之委员会议及部务会议。”1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第14条规定:“最高人民检察署为有效完成其任务,得向各机关调阅有关于法律、法令、决议、命令等类之文书。”1951年《各级地方人民检察署组织通则》第6条第4款规定:“各级地方人民检察署为有效完成其任务起见,得向各机关调阅有关的材料文件。”1954年人民检察院组织法第19条规定:“人民检察院为执行检察职务,有权派员列席有关机关的会议,有权向有关的机关、企业、合作社、社会团体借阅必要的决议、命令、案卷或者其他文件,有关的机关、团体和人员都有义务根据人民检察院的要求提供材料和说明。”1979年人民检察院组织法对人民检察院行使法律监督职权是否有权采取调查核实措施没有作出明确规定。
赋予人民检察院调查核实权的必要性
现行法律和司法解释对检察机关的调查核实权有一些零散规定。刑事诉讼法第57条规定,人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的,应当进行调查核实;民事诉讼法第210条规定,检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况;《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第65条规定,人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,有四种情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第13条规定,人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,有四种情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》明确规定,检察机关可以采用询问有关当事人或者知情人,查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料等方式调查核实违法事实。2010年“两高”办公厅联合下发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》,规定人民检察院可以调阅诉讼卷宗。上述关于检察机关调查核实权的规定较为分散,呈现碎片化,未能涵盖检察机关履行法律监督职责的各个方面,而且上述规定具有单向性,没有规定有关单位和个人应当配合调查的义务。
“没有调查就没有发言权。”调查核实是检察机关正确、有效行使法律监督职权的必要措施。检察机关开展法律监督,前提是查明违法事实,这就必须进行必要的调查核实工作。修改后的民事诉讼法、行政诉讼法以及英雄烈士保护法赋予了检察机关提起公益诉讼的职权。从实践情况看,目前受理的公益诉讼案件90%以上都是通过诉前程序提出督促依法履行职责的检察建议来解决的,而依法开展调查核实工作,收集证据材料是提升检察建议精准性和说服力的重要前提。实践证明,只有通过调查核实,把侵害国家利益、社会公共利益的侵权主体、侵权事实、责任大小、损害后果等情况都搞清楚,检察机关提起公益诉讼才具备事实证据基础和针对性、有效性。同时,检察机关对行政机关、司法机关行使职权中的相关违法行为提出纠正意见、检察建议或者抗诉,同样需要以调查核实相关违法事实为前提。从严格意义上讲,调查核实权并不是一项独立的法律监督职权,而是人民检察院行使法律监督职权的一项权能和措施,对各项法律监督职权正确、有效行使发挥着重要的保障性作用。赋予人民检察院采取调查核实措施的权力,是确保法律监督工作“刚性”和实效的客观需要。
调查核实权的行使方式
人民检察院为行使法律监督职权进行的调查核实,不同于监察机关对违纪违法行为人进行问责处置的调查,调查核实的目的是确认违法事实是否存在和属实,以便依法予以监督纠正。其中,发现需要追究相关工作人员纪律、法律责任的,应及时将线索移送监察机关调查处置。调查核实的方式主要是调阅、借阅案卷材料和其他文件资料,查询、调取、复制相关证据资料,向有关行政机关、司法机关及其工作人员了解情况,向当事人或者案外人询问取证等。
例如,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第70条规定:“人民检察院可以采取以下方式对非法取证行为进行调查核实:(一)讯问犯罪嫌疑人;(二)询问办案人员;(三)询问在场人员及证人;(四)听取辩护律师意见;(五)调取讯问笔录、讯问录音、录像;(六)调取、查询犯罪嫌疑人出入看守所的身体检查记录及相关材料;(七)进行伤情、病情检查或者鉴定;(八)其他调查核实方式。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第66条规定:“人民检察院可以采取以下调查核实措施:(一)查询、调取、复制相关证据材料;(二)询问当事人或者案外人;(三)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;(四)委托鉴定、评估、审计;(五)勘验物证、现场;(六)查明案件事实所需要采取的其他措施。人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定,人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。
有关单位配合人民检察院开展调查核实的义务
人民检察院进行调查核实应当得到有关单位的配合,这是保证法律监督顺利有效开展的必备条件。但是,以往法律对有关单位配合人民检察院调查核实的义务,规定得不够明确,实践中检察机关进行调查核实常常遭遇有关单位特别是监督对象的不配合,造成了检察机关调查难、监督难的状况。人民检察院开展调查核实不应完全依赖监督对象等有关单位的自觉配合,而应当将配合检察机关调查核实确定为一项法律义务,唯有如此,才能增强监督的“刚性”。对此,修改后的人民检察院组织法明确了有关单位的配合义务,为保障检察机关依法采取调查核实措施提供了约束手段,同时,也为检察机关对拒绝、阻碍其依法调查核实的行为追究法律责任提供了法律依据。人民检察院开展调查核实,对于有关单位和个人拒绝或者妨碍调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议,责令纠正;涉嫌犯罪的,依照规定移送有关机关处理。人民检察院组织法第21条规定的调查核实权,必将成为人民检察院履行法律监督职责的“利器”,在维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威等方面将发挥积极的作用。
(作者单位:最高人民检察院法律政策研究室)
