原标题：江苏创建“负面清单”吸引社会资本“下乡”： 农村建设用地使用权可作价入股
本报记者王海平南京报道
在践行乡村振兴战略上，江苏又有全国性领先举措。
1月2日，江苏省《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴的意见》（下称《意见》）开始实施，目的是在坚持“共享共荣、互利互惠”基础上，引导、调动、服务、保护工商资本进入到乡村振兴战略中去。
从21世纪经济报道记者过去的采访看，乡村振兴最大的矛盾在于城乡区域发展的不平衡、不充分。但是，解决这一主要矛盾的力量却集中在城市（镇）。因此，调动工商资本的积极性，是加快实施乡村振兴战略的重要措施。
结合之前中央和省级有关乡村振兴的文件要求，按《意见》精神，江苏希望工商资本加速进入到加工、旅游、生活服务、农业生产、优质高效农业、科技装备业等8大产业中去，通过做大做强做优产业弥补农村短板。
江苏省社科院农发所副所长张立冬博士告诉21世纪经济报道记者，总体上《意见》有两大作用：一是通过一揽子支持政策为社会资本下乡提供了全方位支持，并且稳定了投资农业农村的预期；二是明确了鼓励社会资本下乡的领域，而且通过负面清单制度避免了以往出现的问题。
建立社会资本投入“负面清单”制度
《意见》明确了社会资本进入乡村的投资重点领域、支持的政策体系、搭建投资对接服务平台和提高组织保障水平等4个方面，其核心在于，综合运用财政、土地、金融、税收等政策手段，构建支持社会资本投入乡村振兴的政策体系。
《意见》一大创新之处是建立社会资本投入乡村振兴“负面清单”制度。也就是，除明确的“美丽宜居乡村、乡村产业集聚发展、乡村旅游业、乡村生活服务业、农业生产服务业、优质高效农业、绿色循环产业、农业科技装备业”等8个重点投资领域外，其他不得进入。
这是因为，从过往的经验看，社会资本进入农业农村时，容易发生侵犯农民利益、侵害农村集体产权等情况，或在执行中改变土地用途、破坏农业综合生产能力等现象。
另一方面，过去社会资本大部分未进入其更具优势的产业链后端等领域，没有很好地发挥将小农户融入到现代农业中去的作用。
连云港灌云县一位副县长告诉21世纪经济报道记者，以往虽然在部分文件中屡次提出要鼓励社会资本投资农业农村，但一直没有划定边界，也未能明确相应支持政策。因此，从大的层面看，社会资本下乡后的惯性容易导致农地非农化和非粮化，甚至引发了个别地区的不稳定因素。
基于此，《意见》明确，严禁以发展休闲农业、设施农业等为名开展违法违规非农建设，严禁农地非农化。
那么，制约社会资本投资农业农村的问题在哪里呢？江苏省农业农村厅发展计划处处长邹芳刚认为，社会资本投资乡村振兴一大顾虑是建设用地问题，因为集体建设用地无法入市，所以投入资金不能成为资产，继而影响到交易、转让等。
对此，《意见》明确，各地在编制和实施土地利用总体规划中，要严格落实乡（镇）土地利用总体规划预留少量（不超过5%）规划建设用地规模，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设的政策。
同时，《意见》给予了省级权限范围内的突破性规定，即，农村建设用地使用权经具备评估资质机构评估后，可以作价入股与社会资本合资建设经营乡村旅游、创意办公、产品加工等设施，所建设施经营权等可以转让；以及，在不改变农村集体土地所有权、农民宅基地使用权、逢建必报的前提下，允许农村居民利用自有宅基地与社会资本、城市居民合作建房，租赁合作经营房产，共享收益。
作为省级宏观调控层面，又如何支持呢？“最大的感触是，办理各种手续简便多了，快太多。”盐城市农业大户经营者潘存志告诉21世纪经济报道记者，因为自己“文字水平有限”，又是法人，过去需要填写各种“繁杂”的表格。
具体而言，《意见》以“人”为核心，对过往在农村发展的企业诸多涉农的“手续”进行了大量简化，要求对社会资本涉农服务参照省级简政放权中“最多跑一次”的精神。
为着鼓励地方上勇于创新，《意见》还指出，对为涉农信贷提供担保的第三方担保机构，担保额度在1000万元以内（含1000万元）的，按其担保业务的季均余额给予不高于0.5%的风险补偿；对高标准农田整体推进建设增加的耕地，经严格核定后可作为占补平衡补充耕地指标；省级政府投资基金投资农业农村项目超额收益可以部分或全部让利社会资本；对符合条件的县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过13%的部分，财政部门可按照不超过2%的比例给予奖励，以及鼓励农业企业在不同的资本市场挂牌上市，由省财政分别给予300万元、40万元、20万元奖励等等。
建立“三农”财政金融协调合作机制
在社会资本的另一端，则是涉农财政资金，这是乡村振兴战略中的重要力量。
多位江苏县级政府人士告诉21世纪经济报道记者，针对当前涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，目前已在探索建立涉农资金统筹整合长效机制。
《意见》也提出，要探索建立“三农”财政金融协调合作机制，加强合作的顶层设计和中长期合作机制研究，以及建立农业农村产业发展融资指导服务机构，为乡村各类创业主体提供融资服务。实践中，纵向看，对于行业内涉农资金，需要进行“整合”；横向看，对于行业间涉农资金，需要进行“统筹”。
“就涉农口行业内整合的专项资金，原则上一个部门管理的不超过3个。”江苏一位县级财政局人士对记者表示，按照“约束性、指导性”两大任务，省级层面对中央和省级安排的支持“三农”领域生产发展、基础设施建设、人居环境改善及扶贫等方面的资金进行了归并，按照农业生产发展、农业基础设施建设、农村人居环境建设、农业生态保护、水利建设、扶贫开发六大类设置了专项资金。
预算执行上，省级会同步下达资金与任务清单，确保资金投入与任务相统一。并且，会提前下达下年度涉农专项资金，提前资金额度与其前一年度执行数之比在70%左右。
徐州邳州市人大常委会一位副主任对21世纪经济报道记者表示，省级赋予了地方在涉农资金使用上更大的权限，但也加了“约束”手段，如建立专项预算动态调整机制，以解决专项只增不减的政策“固化”问题。
至于推进行业间涉农资金统筹，则是省级建立联席会议制度，以涉农资金统筹整合平台为载体集聚资金，搭建如苏北地区农民群众住房条件改善、高标准农田建设、农业（水利）科技创新与推广、水利基本建设、扶贫开发等平台，由牵头部门汇总统筹提出资金使用方案，逐步实现同一工作事项由一个行业部门统筹负责，从根本上解决多头管理、交叉重复问题。
“2018年建立制度框架，基本实现了行业内涉农资金的统筹整合。”睢宁县委副书记王敏对21世纪经济报道记者表示，提升县级政府支农统筹能力非常关键，目前省级正在下放涉农项目审批权限，不断赋予县级相机施策和统筹资金的自主权。比如，县级应编制年度涉农资金统筹整合实施方案，经县级政府同意后实施。
而在“顶层设计、纵向执行”等制度稳步建立中，江苏也明确要求实行“互联网+监管”新模式，利用好“政务平台”，建立涉农资金信息共享、公开平台。对地方而言，涉农资金的统筹整合方案、管理办法、资金规模、扶持范围、分配结果等要按规定向社会公开，明确不同层级公告公示的具体内容、时间要求和工作程序。
