原标题：立法前瞻：为业主自治提供完善的制度保障
相关学者指出，未来住宅专项维修资金的发展方向是业主自治管理模式，虽然当下条件不具备，但为业主自治提供完善的制度保障，仍是将来的立法思路。
□本社记者 孙梦凡
《住宅专项维修资金管理办法》由原建设部联合财政部共同制定，是目前为止我国对住宅专项维修资金法律制度规定最为全面、详细的部门规章。在该办法指导下，我国住宅专项维修资金多由政府代为管理，但由此带来的使用难、监管难、增值难等问题层出不穷，资金挪用现象也屡禁不止。
面对这一现状，相关学者指出，未来住宅专项维修资金的发展方向是业主自治管理模式。虽然当下中国住宅小区公共治理决策的形成条件不具备、国民缺乏参与公共事务决策的能力，但为业主自治提供完善的制度保障，仍是将来的立法思路。
“房改”下的制度建设
1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣告福利分房制度的终结，新的住房制度开始。同年，国务院首次明确提出要建立住宅专项维修资金制度。12月16日，当时的建设部会同财政部响应国务院的号召，制定并颁布《住宅共用部分设施设备维修基金管理办法》。
其中对“维修基金”的定义是，专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造的资金。其范围不再限于出售后的公有住房，还包括了辖区内的新建商品住房。将“按一定比例一次性缴纳住宅维修基金”作为业主购买房屋时的法定要件，与目前我国住宅专项维修资金制度相关规定已经有诸多相似之处。
2003年9月，《物业管理条例》实施。这是我国第一次以行政法规的方式对住宅专项维修资金法律制度加以立法，至此我国住宅专项维修资金制度真正得以确立。2007年，《中华人民共和国物权法》公布、《物业管理条例》进行修订、《住宅专项维修资金管理办法》也讨论通过。自该年后，我国住宅专项维修资金制度逐步走向成熟和发展。
《住宅专项维修资金管理办法》由原建设部联合财政部共同制定，是目前为止我国对住宅专项维修资金法律制度规定为全面、详细的部门规章。在相关学者看来，其有很多可圈可点之处，包括统一住宅专项维修资金的名称；缴纳标准基数的“购房款”改为“建筑安装工程造价”；明确提出住宅专项维修资金可采用购买国债的方式进行增值保值等。
实际上，在国家推动这一制度建立之前，较早的尝试来自深圳。1987年，深圳特区住宅区管理工作会议上正式提出“谁受益、谁出钱”的住宅区管理原则。1988年，深圳市吸取我国香港地区、新加坡的制度经验，启动住房制度改革。《深圳经济特区住房制度改革方案》及其9项配套细则是改革的标志性文件，其中明确提出，要逐步建立起住房是个人消费、住房是产业的观念。
深圳经济特区的改革探索促使深圳市住房制度从福利型真正转型为商品化，并得到来自国家层面、专家学者及国民的认同。学者严正曾评价：“深圳的房改是真正制度上的改革——深圳房改是摸到了一块大石头，是一块了解水深水浅，也是指示方向的石头。”
业主自治模式探索
直到今天，深圳关于住宅转型维修资金的规定依然走在其他城市前列。在资金缴纳模式上，《深圳市物业专项维修资金管理规定》规定，首期专项维修资金由开发商缴纳，日常维修资金向业主收取。很大程度上降低了政府主管部门前期筹集及后续催收追缴的成本。
在约束业主缴纳行为上，该规定指出，建设单位未按规定交清首期归集的专项维修资金的，市房地产登记部门应当暂缓办理该项目相关登记手续；情节严重的，市管理机构可以依法提请市房地产管理部门暂停该单位房地产开发资质。
制度探索背后，离不开其住房维修个人责任观念的树立。在吉林大学法学院教授李国强看来，中国人普遍以“住别墅、管别墅”的心态来看待建筑物区分所有权，缺乏团体意识、缺乏法治社会中公民的自觉性。
这种观念造成的后果便是，小区业主委员会更加难以成立。李国强很看重小区业委会的作用，在他看来，住房专项维修资金制度中，最核心的问题便是“钱属于谁？到底该由谁管？”很明显，资金所有权归业主所有。但在我国以住宅区为单位进行资金管理、居民团体观念薄弱的现状下，业委会自治很难实现，不得已转向政府代管。
然而，实际上，政府代管模式并非最优解。李国强接触过一位律师，退休后一直主动负责小区业委会的事务。“以他们的运行机制看，业委会自治恐怕会运行得更好。”但这种情况极为偶然，大部分小区业委会成立难，即使成立，也处于被架空的状态。
“要解决这种困境，首先要缩小物业团体构成。”李国强称，我们现在是住宅区分所有权，并非真正的建筑物区分所有权。正常的建筑物区分所有，应以一栋建筑物为单位，而非以多栋建筑物构成的住宅区来区分所有权。
缩减规模、形成业主团体后，如何使其有效运作？李国强提出，可以朝业主团体法人化的方向发展。以美国为例，美国的“维修准备金”缴纳主体和管理主体都是业主协会。在其内部会专门设立监督机构，即财务主管，负责审查财务报表，若发现有异常便会上报业主协会。从资金的缴纳到使用，全程并没有行政部门参与，业主协会全权负责资金的管理工作。
问题在于，如果在立法理念不变、立法制度不完善的情况下贸然由业主自治组织全权负责，不能解决根本问题和矛盾，最后仍旧要回归政府救助的老路。因此，关键是要找准业主自管的根本理念，确立专项维修资金业主自管的法治逻辑和规则制度，健全业主组织体系，确立住宅小区均衡的治理格局。
“专项维修资金业主治理问题之所以是未来发展的必然趋势，不是因为政府甩包袱的需要，也不是因为简单设计就能轻易解决资金使用问题。针对业主自管模式良好的法律制度设计与实施，有可能成为未来中国社会基层民主治理的试金石、成为中国公共财政体制优化的小区样本。”李国强表示。
改变政府“家长式”作风
“在上述业主自治模式中，政府需维护团体和个人之间利益的平衡，而不是真正去替他们管理。”李国强说，比如小区业主希望动用维修资金，但被业主团体表决否定时，该业主可以提起诉讼，申请司法裁判处理。这种时候，政府就处于监督、协调的位置。
鉴于中国住宅小区公共治理决策的形成条件不具备，有学者建议由政府部门全权负责维修资金的相关工作。对此，李国强并不赞成。他认为这是一种“家长式的法律”，将责任归集到政府部门，表面看来可能效率提高，但当业主真正需要动用资金时，又需要经过政府这一关，可能面临重重阻碍。
住宅专项维修资金的管理之所以长期实施政府代管模式，原因在于我国的基层城市治理走的是一条高度行政化、政府占主导地位的行政性社区管理模式，国家行政权力通过建筑房地产管理机关、街道办事处等深入到小区治理结构的内部。
但政府真正需要做的，是推动成立紧密有效的业主团体。李国强认为，要从整体上重新进行制度设计。当下，我国住宅小区规模偏大，且国民在潜意识里仍然留恋熟人社会，难以适应陌生人社会所需要的公共参与治理模式。
而政府最为安全和效率的理性行为选择，即是利用自身所拥有的强大权威、信息优势和资源动员能力，通过推动强制性制度变迁以实现业主自管模式的发展与改进。如果此时仍等待业主权利觉醒后，通过自发性维权行动促动制度变迁，只能给政府治理带来巨大风险。
“资金使用效率低下的问题可以通过简化使用程序而实现，但政府代管模式下的业主监督困境，实际是最难以治愈的制度顽疾。”有学者认为，住宅专项维修资金制度的立法设计，应从如何转移业主管理责任，转变到为业主自治提供完善的制度保障。
在具体制度设置上，可以通过设置激励机制，便利于业主履行专项维修资金的管理责任，增强业主自主治理能力，促进住宅小区的保值增值。在立法目标上，应以促进实现专项维修资金的使用效益为目标，在此过程中注重管理权力的合法控制，以维护资金安全。
值得注意的是，多地均出台新政优化资金管理模式。2016年，长沙市推行试点工作，将维修资金划转业主大会自行管理。就政府机关看来，其最大的好处在于，保修审批流程可以简单很多，避免因维修不及时而发生安全事故。同时，业主大会的自主权也将有所提升。
责任编辑：张义凌
