原标题：[基层说]如何“切一刀”？这些答案你满意么
[学习小组按]
12月20日小组推送的[基层说]邀请组员来说，咋防“一刀切”，如何“切一刀”？
小组邀请了100名组员和专家教授见招拆招，碰撞出了很多的基层治理智慧。
现将问题和文字实录整理如下，供更多组员参考：
机 制
1、很多网友说“一刀切”要从选人用人和监督管理机制着手，目前在防止“一刀切”方面，我们的监管机制发挥了怎样的作用？地方上有没有好的经验做法？
吕德文教授：“一刀切”是一个政策现象，其实和人的关系不是很大。几乎所有政策制定者都希望有个“完美行政”，“一刀切”是决策者的固有思维，也是上下级关系中“决策-执行”分野的结果。
监管机制其实有双向作用。本质上，监管是属于决策者的一部分，是站在决策立场的，是对执行者进行监督。所以，很多时候监管机制恰恰是“一刀切”的助推手。
但另一方面，国家监管机制也是政策监督的一部分，可以对整个政策执行体系进行监督，如果出现问题，这一反馈机制可以起到很好的辅助作用。以前很多“一刀切”的问题都是一言堂造成的，近几年纪检监察力量加强以后，对整个决策层的监督，尤其是对一把手的监督，实际加强了非常多。
2、网友反映在制定政策的过程中没有做好调查研究，有的网友反映政策施行后缺乏反馈应急机制，如果在调查研究前开好听证会，建立和群众的对话平台，政策执行过程中实时接收反馈，逐步修正，就能避免“一刀切”。您怎么觉得？
吕德文教授：这个问题要两方面看：一是现在常规的政策体系实际上都是一个开门模式，是有群众参与的，并且领导干部都要下基层调研，只不过是在实际执行过程当中，部分走样了，甚至有的走群众路线也走出了形式主义。
二是目前正在处于政策急剧变化期，客观来说，整体治理任务重，各方面都要全力推进，一部分政策没有时间充分论证，这是大国治理和正在进行的治理转型这个客观情况决定的。
夏柱智教授：有没有认真调查研究这是一个真问题。很多时候，中央下达的各项政策目标是原则性的，比如说生态文明建设、治污、土地用途管制。但在一个县或乡或村的辖区里，到底有哪些违反中央政策的，如何分类治理，都需要行政部门仔细研究。现在行政部门缺乏时间精力、缺乏耐心去仔细研究，落实政策必然会“一刀切”。
另外，听证会等群众对话平台也要辩证地看，大多数群众是不关心公共治理，只有关心个人生活的，但可以动员少数积极分子参与到公共治理中的发现、监督、反馈链条中来。
王德福教授：国家决策体系的自我修正能力还是很强的，大家可以仔细观察和思考一下，我们很多政策在不断调整和完善，这本身就是自我修正能力的表现。而且要把功夫下在平时深入群众的调查研究中，决策部门要在对现实情况复杂性的厚重积累上做决策。
另外，我认为，越是地方性的，越是要避免“一刀切”，越要给基层以灵活空间，这个空间就是决策的开放性与反馈修正机制。越是高层级的决策，或许更应该相对抽象一些，不要太具体，太具体就容易“一刀切”，基层也就没有反馈和修正的空间。
3、有的网友说这是管理者的责任心问题，管理者的长远布局如何能够保证？政策和管理能否有十几二十年，甚至几代人的持续性，做功在当代利在千秋的事情，目前政策延续性如何保证，有何机制？
吕德文教授：关键是要看哪种政策，国家有很多政策都是管长远的，比如五年规划，这是一个非常长远的政策，实际上保持可持续性同时也是有弹性的，不一定“一刀切”。所以我们的决策者，是有非常长远的一个布局的能力而且也很有耐性的，这恰恰是我们国家的一个非常重要特点，而别的国家不太容易做到。
关键是那些比较简单具体的政策，很多时候确实没有办法考虑长远，正因为这些问题比较细小琐碎，每个地方的情况又不太一样，就容易出现“一刀切”，进而导致部分地方水土不服的这个问题。
总的来说，国家大多数的政策，尤其是宏观政策，确实是功在当代、利在千秋的事情，并且有比较好的延续性的，而且是一代接着一代干的。但是具体的政策制定，确实有很多“一刀切”的问题，它不能简单归结于这个管理者的责任心问题，主要是和政策事务本身的属性相关：因为细小琐碎，所以不可能“一刀切”！所以，在比较细小的政策的制定和执行的过程当中，确实要比较强调地方的这种适宜性，比较好的机制就是，地方在具体政策执行过程当中要有自由裁量权。
桂华教授：有些政策本身就不是管功在千秋的事情，就是一时的，特别在目前这个转型期。反之，功在千秋的事情，需要慢慢做、不着急、多调试，最后再稳定下来。
执 行
4、有的网友认为基层干部对于政策理解不同，根本弄不清政策出台的目的，简单机械的执行，为了执行政策而执行政策，执行政策时的情感和细致的差异，使得执行效果粗暴惹致民怨。这种现象存在么，如何避免。
杨华教授：政策有“硬政策”和“软政策”之分，不同的政策下面的执行是有差别的。“硬政策”一般是一把手抓的政策，这样的政策更多的是硬执行，执行者对政策变通、选择性执行的想法较少。相反，为了得到上级领导的肯定，执行者还会层层加码，提前、超额完成任务。
“软政策”的政策性较强，执行者不是地方政府，而是各个部门。政策在执行过程中，就更可能按照当地的实际情况进行政策调整，有的时候是选择性执行，有的时候可能是政策空转。
所以，在政策制定过程中，要充分考虑政策的分类：哪些政策真正可以成为硬政策，可以上升为“一把手”工程，一刀切地执行；哪些政策应该只停留在部门政策范畴，给予下面执行以较大空间。
桂华教授：从技术角度分析“一刀切”现象。我们国家的治理体制体现的是央地关系，现在的问题是，技术手段发达了，中央通过一些技术手段，监管到地方，比如卫片执法技术、精准扶贫技术等等。地方行政空间没有了，变通空间没有了，就可能出现问题。
夏柱智教授：技术监控地方政府的政策执行效果，有好处，也带来一些反作用，地方政府疲于奔命，不停地向上解释而且是随时随地的解释，哪怕极小的合理或不合理的偏离，这是行政资源的大量耗散。
5、很多网友反映上面的政策制定得再好，中层这些执行政策的领导，缺乏相应的责任心和能力，或者说他们的思想已经根深蒂固，能否解释这一现象？
吕德文：政策研究里有个专门术语，叫做政策执行的“中梗阻现象”，是指在行政服务过程中，出现的按规定可以批准或办理，但在具体操作中，中层管理人员因故拖着不作为、迟作为或乱作为，由此引发的“上下热中间冷”、“上下通中间阻”的现象。从中层干部角度理解“一刀切”现象，可以部分解释，但不尽然。
实践中，其实也常见“处长治国”之类的说法。这说明，中层干部在国家治理体系中有重要地位。他们决定着决策意图可否真正落地，政策制定是否合理，贯彻落实是否有效等等。把政策执行中的问题，比如“一刀切”，简单归咎于中层干部是不准确的。如果贴切一点，他们也许也是一个受害者。因为，但凡是有“一刀切”之嫌疑的政策，上级压力一般都比较大，时间紧、任务重；并且，各地情况千差万别。既要考虑统一的政策目标，又要考虑各地的实际情况，难度还是蛮大的。说到底，他们也是执行者。
6、有的人觉得“一刀切”不完全是错误的，虽然不是最好的解决方案，但很多时候是消耗资源最少，最能保证公平的方案，完全充分地分情况讨论很多时候超出了系统承担的治理成本，这一说法您赞同么？
吕德文教授：基本赞同这个说法，“一刀切”的政策本身也有合理性。基层所说的“一刀切”，主要是从负面来讲的，但是“一刀切”的合理性还来自于几个方面：第一、我们国家是一个单一制的国家，自上而下比较整齐的一个体制，所以政策自上而下都要统一。第二、很多具体的问题因为考虑太多，导致央地之间或者地方各级政府之间存在讨价还价的博弈空间，虽然这种讨价还价可以让政策变得合理一些，但是会演变成不利于政策统一的结果。
所以“一刀切”这种政策，是为了避免上下级之间讨价还价的一个重要机制。比如八十年代到九十年代，央地之间处于放权阶段，有效调动了地方积极性，利用锦标赛体制，大力推行招商引资项目，造成了很多资源浪费现象，这也是客观事实。
桂华教授：这种说法有一定的道理，尤其在处理一些基层顽固问题，一些原因已经找到的问题。反之，在一些新问题，复杂问题上，这种说法不一定有道理。比如取消农业税就是“一刀切”办法，这个办法是有效的，之前怎么反复减轻负担都很难做到。
整 治
7、前几天的政治局会议指出国监委还要整治不担当、不作为、慢作为、假作为。您认为，整治“一刀切”，纪委监委如何发挥作用。
吕德文教授：纪委监委的主要作用有三：一是完善决策的科学性。纪委监委本质上是一个讲规矩、树规矩的力量。在决策中，保证民主集中制的原则，可以在很大程度上避免不担当、不作为、慢作为、假作为，避免“一刀切”。
二是提高政策科学化水平。人们可能忽视了一点是，纪委监委现在的主要工作职能其实不是“办案”，而是提高治理现代化水平。比如，这几年在地方政府治理中大显神威的大数据比对系统，在很多地方都是纪检监察机构统合建立的。它在精准扶贫、低保等政策执行过程中，发挥了重要作用。政策科学性提高了，自然就避免了“一刀切”和运动式的治理。
三是建立对治理体系的监控机制。“一刀切”的问题是治理能力不足，治理体系不科学的产物，而纪委监委具有对人、对事监督的优势，可以对整个治理体系进行监控、评估。整治“一刀切”，当然涉及到作风建设，但归根到底还是要回到治理现代化建设的轨道上来。
8、基层如何做到精准识别和分类执行，中央如何及时纠偏？
吕德文教授：首先，基层是有能力精准识别和分类执行的。基层工作的特点就是面对面做群众工作，是最了解实际情况的。因此，精准识别根本就不是问题。我们不应该怀疑其能力。
其次，要给基层赋权。“一刀切”的问题，很多情况下不是基层不知道，没能力解决，而是没有权力去解决。因此，如何保持甚至加强基层自主性，让基层有干事的空间，是当务之急。
再次，畅通反馈机制。基层发现的问题，遇到的阻力，要及时上达。这样，就应该建立一个免责机制，只要不是基层主观制造的问题，就不应该追责——上层有纠偏的能力，就应该承担起更多的责任。
吕德文武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、博士生导师
杨华武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，博士生导师
桂华武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，博士生导师
王德福武汉大学中国乡村治理研究中心副教授
夏柱智武汉大学中国乡村治理研究中心副教授
责任编辑：张玉
