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几位元老为这事给交通部做工作 还做不通

原标题:为这事,几位元老给交通部做工作,还做不通!

“要让交通部门当被告,那可翻天了,要几位委员长出来谈话,做交通部门领导的工作,还做不通。”

“有的省委书记、省长认为这部法超前,政府工作本来就难干,‘要是还可以告我们,更不好干了’。”

近日,杨景宇(十届全国人大法律委员会主任委员)、胡康生(十一届全国人大法律委员会主任委员)、乔晓阳(十二届全国人大法律委员会主任委员)在人民大会堂接受了政知见(微信ID:bqzhengzhiju)的采访,介绍了“民告官”制度背后的故事。

“把它告上法庭,就是把中华人民共和国告上法庭”

现在看来,“民告官”已经不是什么新鲜事,但在几十年前,这项制度曾引起广泛争议。

乔晓阳说,当时能突破“民告官”就是一件了不起的事情!

如何了不起?

在采访现场,杨景宇介绍了有关“民告官”的一场争论——

1983年3月2日,海上交通安全法草案提请审议。草案规定:当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的,可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。

在审议过程中,不少常委委员建议修改为当事人不服行政处罚的,可以向法院起诉。

3月4日,杨尚昆主持召开座谈会听取意见。参加座谈会的几位常委委员和法律专家一致的意见是,应当规定当事人有权向法院起诉。但交通部坚持认为,实施行政处罚的是中华人民共和国港监,它是代表国家行使职权的,不应成为被告。

次日上午,彭真召开会议,再次专就这个问题进行商议。

习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有五位副委员长(其中四位又是中央政治局委员)参加的高层会议上,交通部仍然坚持草案规定。交通部部长说,港监履行职务,头上戴的是国徽,把它告上法庭,就是把中华人民共和国告上法庭,这怎么行?!

这时,彭真很严肃地让顾昂然念宪法有关规定。

彭真说:海员、特别是当上大副、船长,要熬多年才能取得执业证书,你处罚错了,吊销他的执业证书,等于砸了人家的饭碗,还不许人家告到法院,讨个公道?

交通部仍然不服。

交通部副部长说,他在海上跑了多年,当过大副、船长,美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。

这次会议还是没有达成共识。

走出会场时,习仲勋感叹说:“都念宪法了,还不服,这事儿真难啊!”

习仲勋批了一个“好”字

那场会后,王汉斌立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。

法工委加夜班写了两份材料,证明那位副部长讲得不对。

日本有一部海难审判法,美国有一个“海商法案例第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》,都很明确:无论美国,还是日本,当事人对海事当局作出的行政处罚不服的,都是有权向法院起诉的。

为了解决问题,王汉斌给时任国务院副总理万里写了报告,汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况,并附上有关资料。

这份报告先报习仲勋,他批了一个“好”字,然后批给万里。

万里专门让时任国务院研究室主任的马洪来了解情况。他回去向万里汇报后,万里就把报告批给了交通部,让他们不要再争了。

这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”,实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新。

杨景宇说,海上交通安全法草案按照新的二审程序,经过半年进一步研究修改,由六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过。

其中第四十五条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”

“2000多名乡村干部提出辞职”

乔晓阳说,“要让交通部门当被告,那可翻天了,要几位委员长出来谈话,做交通部门领导的工作,还做不通,反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯”。

经过海上交通安全法有关行政诉讼的争论后,法治理念有进步。但真要制定专门的行政诉讼法却会引发又一场法治理念的大较量。

据胡康生披露,当时,有的省委书记、省长认为这部法超前,政府工作本来就难干,要是还可以告我们,更不好干了。

不仅如此。

行政诉讼法1989年4月通过,1990年10月1日起施行。在正式施行前的1990年8月,有媒体报道,行政诉讼法即将实施,之后常德市2000多名乡村干部提出辞职。

“有的领导同志对此认为,行政诉讼法在目前中国的情况,应该晚发布或不发布,这个法公布后,农村的各项工作更不好办,对当前各项建设不利,自己搞乱自己。”

胡康生说,事实胜于雄辩。从行诉法实施的当时和现在的回头看,它促进行政机关依法行政、保护公民权利,起了积极作用。

在乔晓阳看来,在当时历史条件下,宁可起点低一点,先把这个行政诉讼制度建立起来。

2014年,我国对《行政诉讼法》进行了较大修改,如把“具体行政行为”改为“行政行为”,删除了“具体”二字;受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”,把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面,扩大到人身权、财产权之外的其他权利。

此外,还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等。

“改革开放早期立法当中先建立制度填补空白,在这个基础上再逐步推进,是一条基本经验。”乔晓阳说。

“谁也不清楚这个人为什么被关进来”

乔晓阳参与立法工作多年。

“我参与立法工作只有35年,我是从1983年开始接触立法工作、参与立法工作,到今年3月退出领导岗位,整35年”。

在他看来,40年来我国的立法工作和改革开放是相伴而生、相伴而行的。

用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革,是改革开放40年来立法工作当中的一条主线,一直在处理这两者的关系。其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”,到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律,很多领域基本上是无法可依的。

“那时候立法与改革的关系,往往是改革实践走在前面,立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来,巩固改革的成果,同时又为下一步改革留有余地。”

即,先把制度建立起来再逐步向前推进。

胡康生参与起草的几部重要法律:民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法。

这五部法律都是重头戏,都有不少故事。

1996年刑诉法是在1979年刑诉法上修订的,对79年刑诉164条作110处修改,增至225条。

以“公安取消收容审查”为例。

1979年刑诉法规定的侦查措施中没有收容审查,收容审查是行政措施,但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪,“公安机关怀疑你犯罪,就可以收容审查,关进去以后再找证据,但有不少找不到证据的也不敢放人,结果无期限地限制人身自由。当初收审一年、两年是很普通的,个别还有十几年的。”

胡康生补充说,“当时有一个案例,收容所的警察都换了好几个了,有一个被收审的人还关在那里,因为关的时间太久,原来的人都调走了,结果谁也弄不清楚这个人为什么原因被关进来。谁也不敢放人,怕把真的坏人放跑了负责任。”

如何通过修改刑事诉讼法解决这个问题?这也遇到了一些阻力。

“公安机关喜欢用这个手段,方便,说法律上不认可收容审查,他们无法工作。”胡康生说,这种争论,不仅仅是法律规定的争论,而是不同思想理论的争论。

1996年修改刑事诉讼法,明确取消收容审查制度。

“对实际工作中确实需要的侦查手段,在刑事诉讼法中也补充了一些规定,需要的侦查手段,法律上应当完善,比如对拘留、逮捕的规定,作了一些补充,使侦查工作更加方便有效,不仅有期限限制,检察机关还可以监督,这样就纳入法制轨道。”

胡康生介绍,1979年刑诉法规定了免予起诉制度,修改刑诉法收集意见中普遍反映,免予起诉虽然没有起诉,但是检察机关给当事人定罪了,没有经过法院,没有人监督,而且有些案子本应起诉到法院,检察院免予起诉,就放了,轻纵了犯罪分子,实践中用的比较滥,也滋生了一些腐败。

“但检察机关坚持不能取消这项制度,一直到中央有关部门负责同志的高层协调会上,检察院的同志还是坚持保留这项制度。在协调会上大家充分分析这项制度存废的利弊,最后许多同志认为为了使诉讼制度更加完善,还是取消好。”

胡康生说,法律已经规定了“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”这条规定,就不能再不经法院由检察院定罪。

如果检察院认为不需要到法院判处刑罚的可以作不起诉决定,是无罪处理,不起诉制度法律已经规定,不需要再规定免予起诉。

“后来检察院的同志也接受了。”

撰文| 孟亚旭

责任编辑:王亚南

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