原标题：为这事，几位元老给交通部做工作，还做不通！
“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通。”
“有的省委书记、省长认为这部法超前，政府工作本来就难干，‘要是还可以告我们，更不好干了’。”
近日，杨景宇（十届全国人大法律委员会主任委员）、胡康生（十一届全国人大法律委员会主任委员）、乔晓阳（十二届全国人大法律委员会主任委员）在人民大会堂接受了政知见（微信ID：bqzhengzhiju）的采访，介绍了“民告官”制度背后的故事。
“把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭”
现在看来，“民告官”已经不是什么新鲜事，但在几十年前，这项制度曾引起广泛争议。
乔晓阳说，当时能突破“民告官”就是一件了不起的事情！
如何了不起？
在采访现场，杨景宇介绍了有关“民告官”的一场争论——
1983年3月2日，海上交通安全法草案提请审议。草案规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。
在审议过程中，不少常委委员建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。
3月4日，杨尚昆主持召开座谈会听取意见。参加座谈会的几位常委委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉。但交通部坚持认为，实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。
次日上午，彭真召开会议，再次专就这个问题进行商议。
习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有五位副委员长（其中四位又是中央政治局委员）参加的高层会议上，交通部仍然坚持草案规定。交通部部长说，港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？！
这时，彭真很严肃地让顾昂然念宪法有关规定。
彭真说：海员、特别是当上大副、船长，要熬多年才能取得执业证书，你处罚错了，吊销他的执业证书，等于砸了人家的饭碗，还不许人家告到法院，讨个公道？
交通部仍然不服。
交通部副部长说，他在海上跑了多年，当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。
这次会议还是没有达成共识。
走出会场时，习仲勋感叹说：“都念宪法了，还不服，这事儿真难啊！”
习仲勋批了一个“好”字
那场会后，王汉斌立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。
法工委加夜班写了两份材料，证明那位副部长讲得不对。
日本有一部海难审判法，美国有一个“海商法案例第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》，都很明确：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。
为了解决问题，王汉斌给时任国务院副总理万里写了报告，汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况，并附上有关资料。
这份报告先报习仲勋，他批了一个“好”字，然后批给万里。
万里专门让时任国务院研究室主任的马洪来了解情况。他回去向万里汇报后，万里就把报告批给了交通部，让他们不要再争了。
这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”，实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新。
杨景宇说，海上交通安全法草案按照新的二审程序，经过半年进一步研究修改，由六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过。
其中第四十五条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”
“2000多名乡村干部提出辞职”
乔晓阳说，“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯”。
经过海上交通安全法有关行政诉讼的争论后，法治理念有进步。但真要制定专门的行政诉讼法却会引发又一场法治理念的大较量。
据胡康生披露，当时，有的省委书记、省长认为这部法超前，政府工作本来就难干，要是还可以告我们，更不好干了。
不仅如此。
行政诉讼法1989年4月通过，1990年10月1日起施行。在正式施行前的1990年8月，有媒体报道，行政诉讼法即将实施，之后常德市2000多名乡村干部提出辞职。
“有的领导同志对此认为，行政诉讼法在目前中国的情况，应该晚发布或不发布，这个法公布后，农村的各项工作更不好办，对当前各项建设不利，自己搞乱自己。”
胡康生说，事实胜于雄辩。从行诉法实施的当时和现在的回头看，它促进行政机关依法行政、保护公民权利，起了积极作用。
在乔晓阳看来，在当时历史条件下，宁可起点低一点，先把这个行政诉讼制度建立起来。
2014年，我国对《行政诉讼法》进行了较大修改，如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字；受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。
此外，还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等。
“改革开放早期立法当中先建立制度填补空白，在这个基础上再逐步推进，是一条基本经验。”乔晓阳说。
“谁也不清楚这个人为什么被关进来”
乔晓阳参与立法工作多年。
“我参与立法工作只有35年，我是从1983年开始接触立法工作、参与立法工作，到今年3月退出领导岗位，整35年”。
在他看来，40年来我国的立法工作和改革开放是相伴而生、相伴而行的。
用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革，是改革开放40年来立法工作当中的一条主线，一直在处理这两者的关系。其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。
在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，很多领域基本上是无法可依的。
“那时候立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”
即，先把制度建立起来再逐步向前推进。
胡康生参与起草的几部重要法律：民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法。
这五部法律都是重头戏，都有不少故事。
1996年刑诉法是在1979年刑诉法上修订的，对79年刑诉164条作110处修改，增至225条。
以“公安取消收容审查”为例。
1979年刑诉法规定的侦查措施中没有收容审查，收容审查是行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪，“公安机关怀疑你犯罪，就可以收容审查，关进去以后再找证据，但有不少找不到证据的也不敢放人，结果无期限地限制人身自由。当初收审一年、两年是很普通的，个别还有十几年的。”
胡康生补充说，“当时有一个案例，收容所的警察都换了好几个了，有一个被收审的人还关在那里，因为关的时间太久，原来的人都调走了，结果谁也弄不清楚这个人为什么原因被关进来。谁也不敢放人，怕把真的坏人放跑了负责任。”
如何通过修改刑事诉讼法解决这个问题？这也遇到了一些阻力。
“公安机关喜欢用这个手段，方便，说法律上不认可收容审查，他们无法工作。”胡康生说，这种争论，不仅仅是法律规定的争论，而是不同思想理论的争论。
1996年修改刑事诉讼法，明确取消收容审查制度。
“对实际工作中确实需要的侦查手段，在刑事诉讼法中也补充了一些规定，需要的侦查手段，法律上应当完善，比如对拘留、逮捕的规定，作了一些补充，使侦查工作更加方便有效，不仅有期限限制，检察机关还可以监督，这样就纳入法制轨道。”
胡康生介绍，1979年刑诉法规定了免予起诉制度，修改刑诉法收集意见中普遍反映，免予起诉虽然没有起诉，但是检察机关给当事人定罪了，没有经过法院，没有人监督，而且有些案子本应起诉到法院，检察院免予起诉，就放了，轻纵了犯罪分子，实践中用的比较滥，也滋生了一些腐败。
“但检察机关坚持不能取消这项制度，一直到中央有关部门负责同志的高层协调会上，检察院的同志还是坚持保留这项制度。在协调会上大家充分分析这项制度存废的利弊，最后许多同志认为为了使诉讼制度更加完善，还是取消好。”
胡康生说，法律已经规定了“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”这条规定，就不能再不经法院由检察院定罪。
如果检察院认为不需要到法院判处刑罚的可以作不起诉决定，是无罪处理，不起诉制度法律已经规定，不需要再规定免予起诉。
“后来检察院的同志也接受了。”
撰文| 孟亚旭
责任编辑：王亚南
