原标题：福彩黑幕：在彩票法缺席的日子里
中彩在线股权分布。 视觉中国
近年来，福利彩票销售额逐年攀升，但其销售、开奖、公益金去向等环节屡屡受到公众质疑。此次福彩领域发生系统性腐败，再次引发公众种种猜测
法治周末见习记者 孟伟
“我自己犯的错误，包括违法犯罪，使自己身败名裂……”中国福利彩票发行管理中心原主任鲍学全在镜头前忏悔道。
近日，中央纪委网站发布了4名中国福利彩票发行管理中心(以下简称“福彩中心”)官员的忏悔视频，中心原主任鲍学全、王素英，原副主任王云戈、冯立志，4人出现在公众视野前，面对镜头时已不见昔日大权在握的神采。
视频公布后不久，各大社交网站传出“福彩中心相关人员贪腐1360亿元”的消息，瞬间激起舆论波澜。11月13日，驻民政部纪检监察组澄清，关于14名官员共贪污1360亿元的消息为谣言，具体数据不便公开。
近年来，福利彩票销售额逐年攀升，但其销售、开奖、公益金去向等环节屡屡受到公众质疑。此次福彩领域发生系统性腐败，再次引发公众种种猜测。
被踢爆的“中彩在线”窝案
公开资料显示，党的十八大以来，福彩中心先后5名主任或副主任落马，民政系统至少已有14名官员因涉福彩领域问题被查处。如此大规模地涉嫌贪腐，在最近几年反腐行动中被查出的腐败大案中也不多见。
被福彩腐败案拉下马的，除了忏悔视频中的4名主角之外，民政部原部长李立国、原副部长窦玉沛、驻部纪检组原组长曲淑辉、中国老龄协会原会长陈传书等在内的4名党组成员先后被问责。
官方虽未透露具体犯案手法与涉案金额，但法治周末记者梳理发现，福彩中心负责人连续落马，或与中彩在线有关。
11月9日，《中国纪检监察报》发文称，福彩中心领导班子违反彩票管理条例，集体研究同意中彩在线年度分红，造成国有资产巨额损失。其中还提到，民政部党组对福彩中心监督管理缺失，放任党员干部被不法商人“围猎”，导致福彩领域发生系统性腐败。
中纪委对福彩中心落马官员违纪的认定，也让人回想到三年前引发彩票反腐风暴的“贺文案”。
2015年5月15日，《经济参考报》刊发文章《福彩曝黑幕中彩在线高管涉数十亿利益输送》，直指中彩在线违规运营和利益输送问题。文章中披露，中彩在线公司已由名义上的国有控股企业，悄然转变为高管掌控的个人“财富帝国”。
同年7月，文章作者王文志向财政部实名举报中彩在线严重违规运营问题。王文志举报称，60%的股权看似分散在不同公司手中，而这些公司背后的最大持股人均是中彩在线总经理贺文，使得中彩在线名义上为国有控股，实际已被贺文个人曲线掌控。
公开资料显示，此次忏悔视频中福彩中心的两位原副主任冯立志、王云戈都曾任中彩在线董事长一职，鲍学全、王素英分别任福彩中心主任的职务。很难想象，贺文通过隐秘持股方式控制中彩在线，福彩中心会毫不知情。
该报道爆料称，2002年至2014年，中彩在线的网络彩票销售额达到1400亿元，中彩在线总经理贺文个人非法获利27亿元，利用职权隐瞒监管部门向其“关联方”输送利益，涉及金额达数十亿元。
贺文部分利益输送的事实被得以证实。2016年1月，中纪委公布，财政部原副部长王保安因涉嫌严重违纪正接受组织调查。随后，王保安的妻子霍肖宇及其3个弟弟一同被带走调查。据司法材料显示，霍肖宇称，贺文曾为其实际控制的公司彩票业务审批的便利，给予王保安及霍肖宇一套位于北京市海淀区价值84万余元的房产。
2016年4月，贺文被带走调查。贺文被查后不久，福彩中心原主任鲍学全被带走调查，随后牵涉其中的多名福彩中心负责人接连被调查至今。
资金使用、彩票造假引质疑
2015年6月25日，我国第一份针对彩票行业的审计公告由国家审计署发布。公告显示，彩票资金在使用、管理、监督方面存在一些问题。公告中称，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。
审计发现，彩票行业的违法违纪问题不仅集中在彩票销售环节还包括资金使用环节。如个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用职务便利，在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利；个别单位和人员在管理彩票资金过程中，通过弄虚作假等方式侵占彩票资金等。这其中就不得不提及“彩票领域首例死刑案件”。
2012年，曾带领青岛获得全国彩票销量“七连冠”的青岛福彩中心主任王增先被判处死刑。王增先在担任青岛福彩中心主任13年期间，青岛市福利彩票发行中心曾60余次受到国家、省、市有关部门表彰奖励，他在当时被称为最有前途的“第一主任”。2012年，法院以贪污罪、受贿罪、单位受贿罪判处王增先死刑，缓期二年执行，并处没收个人财产人民币500万元。
裁决文书显示，王增先任职青岛福彩中心主任期间利用职务便利，收受北京美华公司利益，使其介入福彩大厦的建设；曾代表青岛福彩中心向北京美华公司、深圳思乐公司索贿。也有消息称，王增先曾将发行彩票募集的福利基金肆意挥霍，购买豪华游艇、投资酒店。
虽然官方没有明确公布彩票问题资金的具体流向，但根据近些年彩票领域不断曝出的负面新闻也可见端倪。
14年前公众第一次开始质疑彩票的真实性。2004年，陕西省西安市，发生了一起一波三折的“宝马彩票造假案”。
2004年3月23号，19岁的刘亮买了一张即开型体育彩票，刮出了当场最高奖项，价值48万元的宝马轿车一辆，随后主办方组织刘亮坐上宝马车，围绕西安市巡游了3个小时，可次日西安市体育彩票管理中心却称刘亮所持彩票为假票，暂缓兑奖。随后刘亮爬上了7米高的广告牌。
后来央视参与调查并发现当时西安市即开型彩票的销售其实早已被“承包”出去了。这一结果惊动了西安警方，当年4月，西安警方调查发现此案产生的4位宝马大奖得主中有两位中奖者的身份信息、联系电话为虚假信息，而其中一位中奖者刘晓莉在开奖前曾多次与彩票销售负责人孙承贵联系。随后刘晓莉承认在开奖前已经和彩票销售负责人孙承贵联系并保证能够抽到特等奖，也证实当期除了刘亮，其他所有特等奖得主都是“托儿”，整个即开型彩票发售就是一场精心筹划的骗局。
受此事件影响，2004年5月17日，国家体育总局在全国范围内停止销售即开型体育彩票，即以禁止的方式堵住了即开型彩票的漏洞。
公益金使用不透明
据新华社报道，自1987年福利彩票发行销售以来至2017年年底，我国福利彩票累计发行销售17950多亿元，为国家筹集公益金超过5370亿元。
2015年，财政部出台的《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，明确要求彩票公益金的比例最低都不得低于20%。但如此庞大的收入到底用于何处，官方提供的资料相当有限，但却多次被曝出违规使用的问题。
2014年年底，国家审计署发布的公告显示，民政系统涉及违规使用福彩公益金和福彩发行费约42.7亿元。2017年，民政部公布的巡视整改报告显示，2012年至2014年10月，部分省(市、区)通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取、挤占挪用、违规改变福利彩票公益性用途资金。
近年来，彩票公益金被违规使用的新闻也屡见不鲜。
2015年，陕西省民政厅被发现违反福利彩票公益金专款专用规定，2006年至2011年间变相挪用彩票公益金6000万元，将救灾中心大楼先后向两家公司出租用于酒店经营。
2009年，上海市用于场馆改造公益金共计1643万元，但有543万元用在场馆办公房改造及场馆出租房屋的修缮、办公设备购置等方面，超范围使用。
2003年，财政部门派出的检查组发现，乌鲁木齐市民政局从1998年开始，打着修建“军供大厦老年公寓”的名义，向市财政局申请下拨公益金，用于民政局的下属单位军供大厦基本建设，宾馆建成后，主要用于对外经营。4年时间，向军供大厦提供工程建设资金共计1197.5万元。
彩票管理条例规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。在民政部、国家体育总局我们可以看到历年的公益金使用情况报告，但公益金在各地方的使用情况并不明确，年报内容也并不详尽。
彩票资金的使用问题，在北京师范大学彩票研究中心研究员陈海平看来，各地未形成对彩票行业常规性、强制性的审计，也造成了彩票资金存在大量违规违法问题，“一旦形成了常规性、强制性的审计，审计部门对于地方彩票资金怎么用、用在哪里就能心中有数，彩票行业环境也有望得到一定改善”。
发展过快，立法需要跟上
中国彩票业运行已有30多年，近年来快速发展。仅2017年一年，全国发行销售彩票4266.7亿元。
上海师范大学商学院投资与保险系主任李刚教授向法治周末记者表示，彩票行业出现的问题不仅仅是监管问题：“彩票在近几十年中发展的速度是超出预期的，彩票发行销售市场的规模在不断增大。以前彩票市场规模很小的时候，发行费用、公益资金的规模都很小，问题也不明显。现在每年彩票发行规模在几千亿元，发行费用动辄几百亿元，一旦出问题，非常容易受关注。”
他还提到，2009年出台的彩票管理条例至今已有9年，在实施过程中出现的问题没有及时修订，在监管和制度方面不够完善。李刚还强调，由于该条例在法律中的层级过低，导致有时无法成为执法依据，如博彩问题，如果非法彩票的认定具有法律上的依据，相关行政执法部门就可以依法进行查处。
同样，河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣也提出，目前亟需将彩票管理条例补充完善，时机成熟应尽快出台彩票法。对彩票行业新的学术定义、互联网销售彩票，基础工作需要尽快完善。同时他建议，应通过立法确立监管依据，对彩票发行方式、开奖方式等进行监督。“就拿开奖方式来讲，赌性跟两个东西有关系，一个是开奖的速度，开奖速度越快，赌性越强；一个是返奖率，返奖率越高，赌性越强。在立法上，我们可以通过程序正义解决这些问题。”
中国彩票行业沙龙创始人苏国京也向法治周末记者提出相似的观点：“福彩领域系列腐败案暴露出的问题，与彩票法律法规不完善，相关部门责权不清，制度、体制设计的漏洞等诸多问题有关。”
苏国京认为福彩中心多名官员接连落马的现象，体现出彩票领域的问题不仅是官员个人的问题，也有体制原因，当务之急是变革彩票管理体制。他介绍到，目前，彩票资金财务管理实行收支两条线，简单说就是彩票中心负责收钱，财政、民政或体育总局负责支出，负责收钱彩票发行销售机构并不知道钱最终会如何支出，也无权过问支出到何方，这也是现行彩票机制弊端的核心所在。权责不清、销量为王和过分看重部门利益等因素易滋生腐败。
苏国京建议，可以按照现行彩票管理条例的责权规定严格执行，尤其要对省级彩票中心重新定性、定位，转为企业化管理，同时提高彩票在审批、公益金使用等方面的公开透明度。苏国京还特别强调，建议成立国家彩票局或彩监会，推动国家彩票概念的实施，由国家统一管理、支配彩票资金。
