原标题：恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示
庆祝改革开放40周年暨检察机关恢复重建40周年·特稿之一
恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示
最高人民检察院党组副书记、副检察长邱学强
编者按今年是改革开放40周年,也是检察机关恢复重建40周年。为回顾改革开放40年光辉历程,激励检察人员在新的历史起点上奋发有为,持续推动新时代各项检察工作,本报组织刊发“庆祝改革开放40周年暨检察机关恢复重建40周年”系列特稿文章,敬请关注。
●检察机关内设机构如何设置,关键要看党和人民事业的实际需要,关键要看履行法律监督职能的实际需要,这是恢复重建40年来检察机关内设机构发展变迁给我们的深刻启示。
今年是改革开放40周年,也是检察机关恢复重建40周年。40年来,在党中央正确领导下,伴随着党和国家事业蓬勃发展,人民检察事业波澜壮阔也生机勃勃,取得了历史性进步,为维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义事业顺利推进作出了重要贡献。检察机关内设机构作为检察权运行的组织载体,也是检察权内部配置和管理的表现形式,其设置、运行、相互关系等,对检察权运行和检察职能履行发挥着十分重要的作用。回望40年来路,检察机关内设机构(本文仅指内设业务机构)在全面依法治国历史进程中,因应形势任务发展变化、法律规定和检察职能调整而不断变迁,成为人民检察事业和中国特色社会主义检察制度发展历程的一个“缩影”。
一、检察机关内设机构的发展演变
我国检察机关内设机构的设置是伴随着检察制度建设的进程逐步发展的。建国初期,根据1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定,我国检察机关内设机构分为3类,即领导机构、业务机构和综合管理机构。同时,也形成了依据检察职能划分内设业务机构的设置标准,这一标准沿用至今。1954年9月,第一部人民检察院组织法颁行。1955年,最高人民检察院设一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅。这个时期,除行使侦查权的内设机构,其他各内设机构都以“监督”命名。1978年检察机关恢复重建后,检察机关内设机构进一步发展,大致经历了三个阶段。
第一阶段:20世纪80年代,以“检察”命名的内设机构设置模式。
1978年3月,五届全国人大一次会议通过的宪法规定重新设置人民检察院。1979年7月,五届全国人大二次会议通过人民检察院组织法。该法第20条规定:“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅,并且可以按照需要,设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。”据此,最高人民检察院设刑事检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、经济检察厅、信访厅。1982年6月,按照精简机构的要求,高检院法纪检察厅与经济检察厅合并,设置法纪经济检察厅。
1983年9月,人民检察院组织法第20条修改为“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。修改后的条文不再列举检察厅(处、科)的具体名称,一方面是鉴于此前法纪检察部门和经济检察部门合并的事实,另一方面也为内设业务机构设置预留了空间。从1985年开始,为适应改革开放条件下查处涉税犯罪案件的需要,各级人民检察院相继建立了内设税务检察机构,并在税务部门派驻了一批税务检察室。1987年4月,高检院信访厅改为控告申诉检察厅,主要受理公民向检察机关提出的有关刑事案件方面的控告和申诉。同年5月,全国铁路运输检察院撤销,高检院设铁路运输检察厅。1988年,高检院法纪经济检察厅重新分设为经济检察厅和法纪检察厅。同年9月,高检院设立民事行政检察厅。一些地方检察院成立了民事行政检察机构。1989年,高检院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅。
至此,最高人民检察院设刑事检察厅、贪污贿赂检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告申诉检察厅、铁路运输检察厅。地方各级人民检察院设置相应的检察处、检察科。此时内设机构实现了名称上的完全统一,全部以“检察”命名,上下对口、整齐划一。
第二阶段:20世纪90年代至2012年,以“多元化”命名的内设机构设置模式。
1995年11月,高检院设反贪污贿赂总局。1999年,高检院刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅,开启了检察机关的捕诉分离。2000年,高检院设职务犯罪预防厅,将控告申诉检察厅分设为控告检察厅和刑事申诉检察厅,审查批捕厅和审查起诉厅分别更名为侦查监督厅和公诉厅,法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。2005年6月,高检院发出通知,地方各级人民检察院渎职侵权检察机构统一更名为反渎职侵权局。2012年9月,为适应死刑复核收归最高人民法院后法律监督工作的需要,高检院设立死刑复核检察厅。
至此,最高人民检察院设侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防厅、死刑复核检察厅。内设机构设置呈现出“检察”“监督”以及其他名称并行的“多元化”模式。
第三阶段:2013年以来,以扁平化、“大部制”为主要特点的检察机关内设机构改革不断推进。
党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,政法战线坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革。为适应全面落实司法责任制要求和配合国家监察体制改革,检察机关的内设机构改革不断推进,取得重要进展。
2014年11月,高检院调整职务犯罪侦查预防机构,将原反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅整合,组建新的“反贪污贿赂总局”,强化直接侦查、指挥协调、业务指导等工作,加强一线办案力量。2015年1月,高检院监所检察厅更名为刑事执行检察厅。同年12月,设立未成年人检察工作办公室(临时厅级机构)。2018年2月,高检院反贪污贿赂总局完成转隶。
在司法责任制改革过程中,不少地方检察机关根据中央精神,针对内设机构过多的问题,坚持扁平化管理与专业化建设相结合,探索进行“大部制”改革,精简内设机构,突出检察官办案主体地位。2016年8月,高检院在总结各地内设机构改革有益经验的基础上,印发《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》,对内设机构设置给予规范和指导。至2017年底,全国共有1854个检察院开展内设机构改革,内设机构大幅精简,基层检察院85%以上的人力资源配置到办案一线,办案力量增加20%以上。
二、检察机关内设机构改革的经验启示
检察机关内设机构与检察制度和检察事业密切相关。40年来,在服务国家政治经济社会发展大局中,检察机关内设机构不断改革发展。虽然每次内设机构改革的具体内容、具体要求、具体任务不尽相同,但根本目标和内在规律是一致的,积累了弥足珍贵的经验。
(一)始终围绕党和人民的事业需要推进内设机构改革。检察工作是党和国家工作大局的重要组成部分,服从服务大局是检察机关的政治责任。内设机构承担着特定的检察职权,是检察工作的重要组织保障,当然也要顺应党和人民事业发展的需要。回顾40年来的历程,在各个历史时期,党和人民对检察工作的新要求,就是检察工作新的着力点,相应的,该领域的检察机关内设机构就会创设、加强或取消。
以反贪侦查机构的设置为例。改革开放后,社会生产力迅速提高,国民经济蓬勃发展,但经济领域走私贩私、贪污受贿、投机诈骗、盗窃国家和集体财产等严重犯罪活动有了明显增加,少数地区还相当猖獗。为适应新的形势,1985年高检院调整工作部署,提出在不放松打击刑事犯罪的同时,把打击严重经济犯罪活动作为主要任务。1988年3月,广东省深圳市检察院经济罪案举报中心揭牌,这是全国检察机关第一个举报中心,也是依靠群众力量、打击经济犯罪的有益探索。1988年四季度,高检院进一步调整部署,把惩治贪污贿赂犯罪作为打击经济犯罪第一位工作。1989年8月,全国检察机关第一个反贪污贿赂工作局在广东省检察院成立,高检院推广了这一经验,并得到党中央、全国人大常委会和国务院的支持。刘复之检察长在1993年3月八届全国人大一次会议作《最高人民检察院工作报告》时进一步总结:“全国绝大多数省级检察院,部分市、县检察院,已先后在原经济检察机构的基础上组建了反贪污贿赂局。在检察机关中建立反贪污贿赂局,有助于强化对国家工作人员中发生的贪污贿赂犯罪的法律监督,这是针对反贪污贿赂犯罪斗争的长期性、复杂性而采取的重要组织措施,也是实施法律监督的具体体现。”这从当时的办案数据上也可以得到部分印证。1987年至1991年,全国检察机关每年办理自行侦查案件的立案数分别为:43937件;46182件;92730件;88594件;85621件。办案数量在1989年(各级检察机关内设反贪污贿赂局陆续设立)之后有大幅度提升,到1996年刑事诉讼法修改前,一致稳定在每年8万件左右。这与这一时期反贪污贿赂局的普遍设立有着密切关系。
2016年10月,为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,党的十八届六中全会决定深化国家监察体制改革,整合反腐败工作力量,建立集中统一、权威高效的监察体系,做到对行使公权力的公职人员监察全覆盖,这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大政治体制改革,是对政治体制、政治权力、政治关系的重大调整,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。全国各级检察机关坚决贯彻落实党中央决策部署,到2018年2月,四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员全部按时完成转隶。高检院反贪总局从1979年设立经济检察厅,到1989年更名为贪污贿赂检察厅,到1995年反贪污贿赂总局正式挂牌,到2015年经党中央批准整合组建新的反贪污贿赂总局,再到2018年2月整体转隶国家监察委,近40年来无论机构名称如何变化、职能范围如何调整,都是党中央重视和关怀的结果,都是服从服务党中央反腐败工作大局的必然要求。
(二)始终围绕检察权运行的内在机理推进内设机构改革。内设机构既是检察权分解的结果和组织表现形式,也是检察官行使检察权的行政组合。内设机构设置的不同逻辑,体现了对检察权分类和运行在理论上的不同认识,这种认识指导下的内设机构设置会导致检察权运行方式的不同,进而影响到法律监督职责能否全面、平衡、充分履行。中国特色社会主义检察制度的发展完善有其阶段性和长期性,在不同时期,由于诸多因素影响,内设机构设置的逻辑,其侧重点有时是有所不同的。比如,在20世纪80年代,检察机关侦查与决定逮捕、起诉之间的内部职权并合一起,经济检察部门和法纪检察部门对其侦查的案件“一竿子插到底”。直到1989年,各级检察院侦查部门不再自行决定逮捕和起诉,实现了检察机关内部侦查职能与非侦查职能的严格区分,体现了内部制约机制的完善。
又比如,世纪之交,在职能分立、强化内部监督制约原则指导下,刑事检察部门分设为侦查监督部门和公诉部门,开始捕诉分离,这就是检察权的分解。内设机构设置本身就蕴含着职能分立和内部监督。对于这种职能分立和内部监督的程度及其效果,需要用辩证的、历史的思维进行综合评价,把握好质量与效率、内部监督与外部监督、司法责任制、专业素养和能力提升、与有关机关工作衔接等各方面因素。
再比如,一些地方检察机关在机构改革探索中,强调诉讼职能与诉讼监督职能的分离,可能就会推导出在内设机构设置方面把诉讼监督部门单独设立的结论,这背后折射的就是对办案与监督关系的不同认识。实际上,履行各项法律监督职责要贯穿于检察办案中,就是要在办案中监督、监督中办案。离开办案,法律监督就是无源之水、空中楼阁,无法落地。办案是基础,监督也是为了促进和支持依法、正确、优质、高效办案。必须把监督寓于办案,把办案作为监督履责的过程和基本手段。
(三)始终围绕中国特色社会主义检察制度的发展完善推进内设机构改革。中国特色社会主义检察制度具有鲜明的政治性和人民性。检察机关的机构设置、职权配置、检察权运行方式和保障机制等,随着全面依法治国的深化以及国家监察体制改革、司法体制改革的推进,必须进行适应性调整。这种调整既是适应党和国家大局的需要,也是中国特色社会主义检察制度发展完善的重要方面。
比如,职权配置的调整带来内设机构的变更。20世纪80年代中期,为查处涉税犯罪案件需要设立的税务检察机构和派驻税务部门的税务检察室,随着1996年《刑事诉讼法》对刑事案件管辖作出的调整而撤销,税务检察机构的人员原则上并入反贪污贿赂部门。
又比如,职责范围的调整带来内设机构名称的变更。这种变更意味着“名实相符”,体现了对该项业务本质内涵的认识更加全面、准确。以监所检察部门为例。监所检察是新中国检察机关成立之初就开展的一项“传统”的检察业务。检察机关恢复重建起就设立了监所检察部门,当时之所以用“监所检察”这一名称,主要是考虑到这个部门的主要职责是对监狱、看守所等监管场所的刑罚执行和监管活动实行法律监督,这一称谓沿用了30多年。随着我国经济社会和法治建设的发展,特别是2012年修改后刑事诉讼法的实施和2013年劳动教养制度的废止,监所检察部门承担的职责发生了重要变化,在原有职责的基础上,新增加了执行死刑临场监督、社区矫正监督、财产刑执行监督、指定居所监视居住执行监督、羁押必要性审查、强制医疗执行监督等职责,监督的范围扩展为整个刑事执行活动。如果继续沿用“监所检察”作为内设机构名称,就不能准确反映工作性质,无法涵盖职责范围。经中央编办批准,改用“刑事执行检察”这一名称,以体现部门名称、职责的一致性和法定性。这不只是简单的称谓改变,是新形势下刑事执行检察工作布局的调整,也是工作职责、工作方式、工作理念的重大转变,归根结底是中国特色社会主义检察制度新的发展完善。
三、适应新时代新任务新要求,以内设机构改革为突破口推进新时代检察工作创新发展
党的十九届三中全会明确提出“推进法院、检察院内设机构改革”。这是党中央深化全面依法治国、推进司法体制改革的重大部署,是从党和国家机构改革的战略全局出发作出的重大决策。十三届全国人大常委会第六次会议修订的人民检察院组织法明确规定:人民检察院根据检察工作需要,设必要的业务机构;检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合业务机构。这为新一轮检察机关内设机构改革指明了方向。新一届最高人民检察院党组接过检察事业接力棒后,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,准确把握检察工作新的时代方位和历史坐标,将内设机构改革作为新时代检察工作创新发展的切入点和突破口,在机构改革中贯彻新时代检察工作的新思路、新理念、新举措。本次内设机构改革是在承前继后、继往开来基础上的“全面重塑”,要坚持以下原则:
一是坚持党的绝对领导。坚持党的领导,是我们做好检察工作包括推进内设机构改革最根本的政治原则。检察机关内设机构改革的目的,就是要从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势,通过完善机构设置和职能配置,把党的领导贯穿检察工作的各方面和全过程,确保党中央各项决策部署能够在检察环节得到更好贯彻落实,更好维护习近平总书记的核心地位,更好地维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。
二是坚持以人民为中心。中国特色社会主义进入新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求,不仅体现在刑事案件中,而且更多体现在民事案件里。近年来,检察机关受理的民事申诉信访案件持续高位运行,超过刑事申诉信访案件量,在信访案件总量中的占比上升趋势明显。而受“重刑轻民”观念影响,民事、行政检察工作机构设置、人员配备上存在明显“短板”。以最高人民检察院为例,刑事检察机构设有5个厅,编制142人;而民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项重大职责并合一起,仅设一个厅,编制32人。从更好满足人民群众对维护公共利益、保护合法权益、实现公平正义的司法需求出发,高检院拟分设民事检察、行政检察机构,增设公益诉讼检察机构。省市两级检察院则要视情单独设立民事、行政、公益诉讼检察部门或办案组,基层检察院确定专门办案组或专人负责。2018年7月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》,为加快推进检察机关内设机构改革提供了重要契机。
三是要突出专业化建设。新时代对检察人员的专业素养、专业能力提出新的更高要求。捕诉分离,曾经在提高侦查监督、公诉工作专业化水平,加强检察机关内部监督等方面,发挥了很好的作用。但随着实践的深化,捕诉分离后直接影响刑事检察专业化,我们按照案件环节设立侦查监督、公诉部门,而公安机关、人民法院主要按照犯罪类型来设置内设机构,在专业化建设方面具有明显优势。而且,捕诉分离影响司法效率的问题也日益突出,并直接导致公诉部门的工作与侦查监督部门的工作发展日益不平衡。在充分调研论证的基础上,高检院党组提出整合批捕起诉部门,按照案件类型组建专业化刑事办案机构,同时实行捕诉合一办案机制,一类刑事案件由一个机构、一个办案组、一个主办检察官负责到底,统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、支持公诉、诉讼监督等职能。通过这样的设置,切实提升检察官办案专业化水平,提高办案质量和效率。
四是要坚持规范统一原则。检察机关是上下级领导关系,执行的是同一部实体法和程序法,但随着近年来各地的改革探索,上下、左右内设机构设置差异越来越大,同一个检察院内部机构设置的逻辑也不尽一致,可谓“五花八门”。针对这个突出问题,要统筹推进四级检察院内设机构改革,根据功能定位来统一规范机构设置,规范统一内设机构职责、数量、名称设置。地方检察机关机构设置理念上与高检院相同,省、市两级院主要业务部门原则上与上级院对应设置,但不求绝对一致。省以下检察院内设机构一般称为“部”,数量要按照中央有关规定统一设置。通过这样规范,切实落实上下检察机关之间的领导关系,确保检察权运行顺畅,形成法律监督的整体合力,提高新时代检察机关法律监督水平。
五是要坚持优化协同高效原则。落实“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求,科学设置内设机构,使整个检察权运行高效有序。对检察机关来说,从司法办案亲历性的特点出发,还要有效减少内设机构的管理层级,建立起突出检察官办案主体地位的司法办案扁平化模式。在优化内设机构的同时,要注意加强专业化办案组织建设,刑事检察部门以案件类型设立专业化办案组,民事、行政、公益诉讼检察可根据需要设置金融、知识产权、环境保护等专业化办案组。要根据司法办案需要设置办案组,人数较少的基层检察院,可以只设1个或2个业务机构,但在机构内部设置专业化办案组织;或者不设业务机构,以独任检察官或检察官办案组的办案组织形式履行相应职责。
实践是检验真理的唯一标准。检察机关内设机构如何设置,关键要看党和人民事业的实际需要,关键要看履行法律监督职能的实际需要,这是恢复重建40年来检察机关内设机构发展变迁给我们的深刻启示。推进新时代检察机关内设机构改革,应当沿袭历史经验,遵循司法规律,科学设定内设机构,合理配置司法资源,使法律赋予的各项职能都得到充分有效履行,为我国经济社会发展提供更好的法律监督服务,让人民群众有更多更实的获得感、幸福感、安全感。
