原标题：数据共享为原则，不共享为例外，上海首次为公共数据立法，推进“一网通办”
摘要：此次立法聚焦实际工作中的难点问题，进行了最大程度的突破，为加强公共数据管理和一网通办工作提供了有力的法制支撑。
11月1日起，《上海市公共数据和一网通办管理办法》将正式施行。作为上海第一部关于公共数据管理与“一网通办”改革的地方政府规章，《办法》由市政府法制办、市政府办公厅、市大数据中心、市经济信息化委共同研究制定，并经市政府常务会议、市委常委会审议通过，将进一步促进公共数据的整合应用，全面推进“一网通办”，不断提升政府治理能力和公共服务水平。
今天下午，市政府召开新闻发布会，介绍了《办法》相关情况。
为“一网通办”提供法制支撑
10月17日，上海政务“一网通办”总门户正式上线运行，标志着“一网通办”建设迈出关键性一步，进入到全面打响高效政务服务金字招牌的阶段。建立统一的公共数据平台，全面实现政务服务“一网通办”，是上海贯彻党中央、国务院决策部署，深入推进“放管服”改革，持续优化营商环境，不断提升上海城市能级和核心竞争力的重要举措。
“不过，本市的互联网政务服务工作仍然面临一些问题和瓶颈。”市政府秘书长汤志平表示。比如，基础设施建设条块割裂，业务系统缺乏协同；电子印章、电子证照、电子档案等法律效力不明确；公共数据采集标准不统一，数据质量不高。
对此，市政府决定通过地方立法，进一步加强顶层制度设计，破解瓶颈问题，大力创新突破，撬动政府自身改革，提升政府治理能力。
此次立法立足于对公共数据进行全生命周期立法，以集中统一管理为核心，对数据采集、整合、共享、开放、应用、安全等作出全面规范，打破信息壁垒，推动跨部门、跨层级、跨地区的协同办事和综合监管，最大限度实现数据价值，释放数据红利。同时，聚焦“一网通办”应用涉及的重点环节，进一步明确目标、操作举措以及保障措施，充分体现上海全面推进“一网通办”的改革经验、思路和方向，为国家实施互联网政务服务战略积极探路，加快提升政务服务水平。在不与上位法抵触的前提下，聚焦实际工作中的难点问题，进行了最大程度的突破，为加强公共数据管理和一网通办工作提供了有力的法制支撑。
“一网通办”是当前电子政务工作的主要任务，也是公共数据最主要的应用场景。《办法》对“一网通办”涉及的核心要素作了明确：首先，规范了政务服务事项，通过编制政务服务事项清单和办事指南，确保线上与线下标准统一；同时推进业务流程再造，通过优化服务事项办理程序，实行一窗综合受理、多方协同办理，减少审批环节、审批时间、申请材料和申请人跑动次数；此外，还要求打造在线政务服务平台，将政务服务事项全部纳入在线平台办理，推进线上线下集成融合。
公共数据集中统一管理
“从整体上看，‘一网通办’是前台，公共数据管理是后台。”汤志平介绍，规章将公共数据与“一网通办”有机融合，在立法层面将前台与后台充分衔接，确保对全过程、各环节的管理都有章可循，无死角、无盲点。
《办法》共9章60条，对规划和建设、公共数据采集和治理、公共数据共享和开放、一网通办、安全管理和权益保护、监督考核、法律责任等方面都作了详细规定。
加强数据采集的源头管理，是提高公共数据质量的关键。《办法》明确，由市大数据中心对各单位的公共数据按照应用需求进行集中统一管理，各单位应当遵循合法、必要、适度原则在目录范围内采集公共数据，并将公共数据向市、区电子政务云归集，形成基础数据库和若干主题数据库。此外，按照“谁采集、谁负责”“谁校核、谁负责”的原则，由采集单位和市级责任部门承担数据质量责任。市大数据中心主任朱宗尧表示，数据归集是数据利用的一项基础性工作，目前已归集全市近1/3的政务数据，明年将实现政务数据全量归集。
有人担心，海量的公共数据在集中统一管理后，是否能够确保安全，保护被采集人权益？市政府法制办主任茆荣华介绍，《办法》明确了各单位的安全管理职责，特别是在被采集人权益保护方面，明确规定各单位采集、共享和开放公共数据，不得损害被采集人的商业秘密、个人隐私等合法权益；因履职需要，采集法律、法规未作规定的数据的，应当取得被采集人同意。各单位应当采取充分的安全防护措施，防止被采集人信息泄露。被采集人认为数据存在错误的，可以提出异议申请。
“一网通办”数据年内全部按需共享使用
要让企业、群众少跑腿，就要让数据“多跑路”。在数据共享方面，《办法》着眼于破除信息孤岛，明确以共享为原则，不共享为例外，将公共数据的共享属性分为无条件共享、授权共享和非共享三类。同时，提出“应用场景授权”的制度设想，只要共享需求符合具体应用场景，就可以直接使用共享数据。在数据开放方面，明确数据开放属性分为无条件开放、有条件开放和非开放三类。同时，要求各单位制定数据开放清单，向社会公布；与民生紧密相关、社会迫切需要的高价值数据应当优先开放。
朱宗尧介绍，市大数据中心已建立了全市统一的数据共享交换平台，并于9月底上线运行，到今年年底，“一网通办”数据将实现100%按需共享使用。
“以往群众在办事时，不敢用、不愿用电子印章。” 市经信委总工程师张英表示，电子文件使用中还存在电子印章认知度、承认度较低、跨部门应用有障碍等实际问题，导致群众办事需在各部门之间奔波，现场签字确认、加盖公章、纸质流转。
为推进全流程网上办事，解决电子材料与纸质材料效力不等同的问题，本市推动了电子证照、电子印章、电子档案管理等三个配套文件同步实施，确保规章的落地落实。其中，《电子证照管理暂行办法》明确了在政务服务过程中，如能通过系统直接调取电子证照的，不再要求申请人提供相应实体证照；《电子印章管理暂行办法》要求本市各行政机关和相关事业单位不得拒绝电子印章的使用；《电子档案管理暂行办法》则重点规范了“一网通办”形成的电子档案管理。 “符合真实、完整、可用、安全要求的电子档案，与纸质档案具有同等法律效力。” 市档案局副局长邢建榕称。
《上海市公共数据和一网通办管理办法》的颁布施行，是推进政务服务改革的一项重要立法探索和实践，下一步，上海还将推动一系列配套的地方标准、规章制度出台，让更多企业和群众获得政务服务改革带来的便利和实惠。
栏目主编：张骏文字编辑：吴頔题图来源：视觉中国图片编辑：徐佳敏
